II SA/Ol 136/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego S. D. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) W dniu 8 listopada 2021 r. na skrzynkę email Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej wpłynął wniosek od S. D. (dalej: strona, skarżący) o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie: 1. wykazu kwotowego świadczeń pieniężnych przyznanych Komendantowi Powiatowemu PSP, w latach 2020-2021 z podziałem nazw świadczenia w oparciu o stosowny artykuł ustawy o PSP; 2. wykazu kwotowego odprawy emerytalnej, o której mowa w art. 98 i 99 ustawy o PSP za rok 2021 z podziałem na pełnione funkcje publiczne oraz zanonimizowanie funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej (organ I instancji) decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w części dotyczącej pytania nr 2, ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych, które nie pełnią funkcji publicznych. Wskazano, że z poczynionych ustaleń wynika, że żaden ze strażaków, których dotyczyłby przedmiotowy wniosek (tj. w okresie od 1 stycznia 2021 r. do dnia 22 listopada 2021 r.), nie pełnił w momencie zwolnienia ze służby funkcji publicznych. Jednocześnie osoby te nie zrezygnowały z przysługującego im prawa do ograniczenia udostępniania informacji publicznych ich dotyczących. W pozostałym zakresie wnioskującemu udzielono odpowiedzi. Organ I instancji wskazał, że rozstrzygnięcia przedmiotowej decyzji nie może także zmienić anonimizacja wskazanych danych, gdyż analiza informacji publicznej, której udostępnienia żąda wnioskodawca prowadzi do wniosku, iż nawet po dokonaniu anonimizacji danych, wnioskowana informacja pozwoliłaby na łatwe zidentyfikowanie osób, których poszczególne dane dotyczą, z uwagi na specyfikę tych danych oraz inne okoliczności sprawy. Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej jest niewielką jednostką, na zaopatrzenie emerytalne w roku 2021 (do dnia wydania zaskarżonej decyzji) przeszło tylko 3 strażaków, a świadczenie jednego z nich, z uwagi na pełnione w przeszłości funkcje, wysługę lat służby i posiadany stopień służbowy pozwoliłoby na jego zidentyfikowanie. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, że organ błędnie przyjął, że wnioskowana informacja nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne. Tymczasem są to funkcjonariusze publiczni, których uposażenie podlega ujawnieniu. W związku z tym, że organ I instancji sam przyznał, że wszyscy strażacy PSP są funkcjonariuszami publicznymi, to nie ma zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem każdy funkcjonariusz publiczny to osoba pełniąca funkcje publiczne i stosuje się art. 5 ust. 2 ustawy zdanie drugie. Ponadto wskazano, że wniosek dotyczy funkcjonariusza, który był komendantem do 28 lutego 2021 roku, a 31 marca 2021 przeszedł na zaopatrzenie emerytalne. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że po przeanalizowaniu możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy zasadnie dostęp do żądanej informacji ulega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zasadne jest stanowisko organu I instancji, że o ile wszyscy strażacy Państwowej Straży Pożarnej są funkcjonariuszami publicznymi, to jednak nie wszyscy funkcjonariusze publiczni służący w Państwowej Straży Pożarnej pełnią jednocześnie funkcje publiczne. Organ I instancji należycie ustalił stan faktyczny sprawy. Prawidłowo zbadał, których strażaków będzie dotyczył wniosek, czy pełnili oni w konkretnym okresie funkcje publiczne, przeprowadził analizę co do kwestii skuteczności anonimizacji danych strażaków niepełniących funkcji publicznych, a ponadto ustalił, czy osoby, których dotyczyłby przedmiotowy wniosek, rezygnują z przysługującego im prawa. Z uwagi na fakt, że osoby, których dotyczy wniosek nie zrezygnowały z przysługującego im prawa do ograniczenia udostępniania informacji publicznych ich dotyczących, konieczne było wydanie przez organ I instancji decyzji odmawiającej informacji publicznej w tej części. W odniesieniu do strażaka, którego skarżący wskazał jako byłego komendanta powiatowego, istotne znaczenie miała bowiem okoliczność, iż w okresie przed i w momencie przejścia na zaopatrzenie emerytalne, nie pełniła funkcji publicznej. Organ II instancji tym samym podzielił w pełni stanowisko, że udostępnienie nawet zanonimizowanych danych wskazujących m.in. na stanowiska, stopień służbowy i staż służby strażaków przechodzących na zaopatrzenie emerytalne w Komendzie Powiatowej PSP w roku 2021, pozwoli na ich identyfikację, co będzie naruszać prawa tych strażaków wynikające z ochrony danych osobowych. Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organy obu instancji nie przeczą, że wszyscy strażacy PSP są funkcjonariuszami publicznymi. Tym samym konieczny jest wniosek, że pełnią oni także funkcje publiczne. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczenie prawa do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Zważywszy na powyższe, nie można uznać, aby ograniczenie prawa do informacji publicznej z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze przywołanej ustawy mogło być zastosowane na gruncie sprawy, i organy błędnie zastosowały przywołany przepis. Zarazem, skoro żaden organ nie wskazał jakiegokolwiek innego ograniczenia prawa do informacji publicznej, relewantnego względem wniosku, to trzeba uznać, iż wnioskowana informacja podlega udostępnieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty zaprezentowane w skardze za bezzasadne. W piśmie procesowym z dnia 7 marca 2022 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, u.d.i.p. (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, j.t.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). Organ rozpatrzył natomiast na gruncie niniejszej sprawy wniosek strony skarżącej w ten sposób, że wydał decyzję, w której rozstrzygnął o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji w postaci wykazu kwoty odprawy emerytalnej uzyskanej za rok 2021 r. z podziałem na pełnione funkcje publiczne. Powołał się na zaistnienie przesłanki negatywnej jej udzielenia w postaci ochrony prywatności. Zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. ograniczenie wskazane w zdaniu pierwszym tego przepisu nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organy stanęły na stanowisku, że żaden ze strażaków, których dotyczył przedmiotowy wniosek (tj. w okresie od 1 stycznia 2021 r. do dnia 22 listopada 2021 r.), nie pełnił w momencie zwolnienia ze służby funkcji publicznych. Jednocześnie osoby te nie zrezygnowały z przysługującego im prawa do ograniczenia udostępniania informacji publicznych ich dotyczących. W odniesieniu zaś do strażaka, którego skarżący wskazuje jako byłego komendanta powiatowego, istotne znaczenie miała zaś okoliczność, iż w okresie przed i w momencie przejścia na zaopatrzenie emerytalne, nie pełnił on funkcji publicznej. Udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia czy też innych składników uposażenia (w tym kwot odprawy emerytalnej) osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się jednak tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia (uposażenia) wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną podlegającą udostępnieniu nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Rzeczą oczywistą jest to, że zakres ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne jest znacznie węższy w stosunku do pozostałych pracowników organów. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że funkcjonariuszem publicznym jest każda osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą RP umowę międzynarodową (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2019 r., I OSK 4342/18). W powołanym wyroku wyrażono również pogląd, że funkcjonariuszem publicznym jest osoba pełniąca funkcję publiczną rozumianą jako wykonywanie zadań publicznych polegających na podejmowaniu działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób (lub łączących się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów) lub gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W zakresie pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne sądy wypowiedziały się w licznych orzeczeniach, w których zwraca się uwagę na konieczność szerokiej wykładni w tym przedmiocie. Osobą taką nie jest więc tylko funkcjonariusz publiczny w rozumieniu kodeksu karnego, lecz każda osoba mająca związek z realizacją zadań publicznych. Funkcja publiczna to bowiem funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań publicznych [np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.02.2020 r. I OSK 2634/18 (NSA), wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20.03.2006 r., K 17/05]. Podkreślenia wymaga, że w przypadku osób pełniących funkcje publiczne ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na ich prywatność nie występuje, o ile informacje te mają ścisły związek z pełnieniem tych funkcji. W ocenie Sądu organy błędnie uznały, że żadna z osób, których dotyczyło pytanie o wysokość kwoty emerytalnej nie pełniła funkcji publicznej. Pytanie to dotyczyło roku 2021, a jak podniósł skarżący wniosek dotyczy funkcjonariusza, który był Komendantem do 28 lutego 2021 roku, a 31 marca 2021 r. przeszedł na zaopatrzenie emerytalne. To, że przez ostatni miesiąc wskazana osoba nie pełniła już funkcji publicznej nie ma zatem znaczenia, ponieważ wniosek dotyczył okresu, w którym ta osoba była właśnie Komendantem Straży Pożarnej. Dlatego też bezsprzecznie organ powinien udostępnić skarżącemu dane dotyczące kwoty odprawy emerytalnej tej osoby. Ponadto zwrócić należy uwagę, że z punktu widzenia realizacji celów prawa do informacji publicznej niezbędne jest, jak już wskazano, ujawnienie kwot wydawanych na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych a więc różnych kwot (w tym kwoty odprawy emerytalnej) wydatkowanych na pozostałe osoby niepełniące funkcji kierowniczych, tak jak oczekiwał tego skarżący we wniosku. Dlatego też skarżący ma prawo skutecznie domagać się udzielenia informacji publicznej dotyczącej wykazu kwotowego odprawy emerytalnej przypadającej na poszczególne stanowisko, a gdyby takie udostępnienie informacji mogło ujawnić dane osobowe poszczególnych osób, łącznej kwoty wydatkowanej na ten cel we wskazanym przez niego czasie. Wtedy z podanej kwoty łącznej poprzez działanie arytmetyczne można uzyskać kwotę przypadającą na dane stanowisko. Organ powinien zatem zrealizować wniosek skarżącego w zakresie punktu 2. Organ weźmie pod uwagę ocenę prawną oraz zalecenia zaprezentowane w niniejszym wyroku. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.