III SA/Kr 1620/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: S WSA Tadeusz Kiełkowski ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 września 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 września 2021 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] 2021 r. wydanej z upoważnienia Burmistrza w przedmiocie odmowy przyznania J. N. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką I. L. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1, ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 26 kwietnia 2021 r. skarżąca wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką I. L. Do wniosku skarżąca dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że I. L. posiada znaczny stopień niepełnosprawności, daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, jako przyczynę niepełnosprawności wskazano symbol 10-N, 07-S. W orzeczeniu wskazano, że matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznym ograniczeniem zdolności samodzielnej egzystencji. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 13 maja 2021 r. wynika, że skarżąca opiekuje się matką, przygotowuje 5 posiłków w ciągu dnia, dwa razy dziennie robi zastrzyki z insuliny, trzy razy dziennie bada poziom cukru. Matka skarżącej cierpi na nietrzymanie moczu z tego powodu jest pampersowana, leczy się ponadto na nadciśnienie i arytmię serca. Ostatnio przeszła operację jaskry z tego powodu niedowidzi. Z pisma pełnomocnika skarżącej wynika, że po wydaniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności I. L. była w stanie funkcjonować samodzielnie, systematycznie jednak podupadała na zdrowiu. Po przebytym w 2019 r. udarze wymaga ciągłej opieki skarżącej. Matka skarżącej jest osobą leżącą, której stan zdrowia pogarsza się z dnia na dzień. Skarżąca pomaga matce przemieszczać się po mieszkaniu. Wykonuje wszelkiego rodzaj uczynności higieniczne, przygotowuje posiłki, pomaga w ich spożywaniu, umawia wizyty lekarskie, towarzyszy matce w tych wizytach, zawozi matkę do lekarza, załatwia wszystkie sprawy urzędowe, robi zakupy oraz zajmuje się płaceniem rachunków. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Burmistrz Gminy odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien ustalić, kto przez ostatnich 6 lat sprawował opiekę nad I. L., zobowiązać skarżącą do wyjaśnienia, czy i w jakich okresach podejmowała zatrudnienie, czy są jakieś inne osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem I. L., zobowiązać skarżącą do przedłożenia aktualnej dokumentacji medycznej matki, z której będzie wynikał jej aktualny stan zdrowia, a w szczególności podnoszone przez pełnomocnika okoliczności pogorszenia się stanu zdrowia I. L. Kolegium wskazało, że organ powinien wyjaśnić szczegółowo jaki jest stan zdrowia I. L., jakich czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych wymaga i ocenić czy ich zakres uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu. Pismem z dnia 6 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej przekazał organowi I instancji następujące informacje: do 2020 r. opiekę nad niepełnosprawną I. L. sprawowała opiekunka, wraz z pogorszeniem się stanu zdrowia matki w 2020 r. opiekę przejęła skarżąca. I. L. posiada dwójkę dzieci, ale syn K. L. nie może sprawować opieki nad matką ponieważ obowiązki oraz świadczenie pracy uniemożliwiają mu tę opiekę. Pełnomocnik wskazał, że skarżąca posiada ubogą historię zatrudnienia w Polsce, zaprzestała natomiast świadczenia pracy w Anglii z uwagi na konieczność opieki nad matką. W piśmie wskazano, że skarżąca sprawuje stałą opiekę nad matką, zobowiązana jest pozostawać w pełnej dyspozycji w stosunku do matki Skarżąca codziennie mierzy matce poziom cukru, podaje insulinę domięśniowo, pięć razy dziennie podaje matce odpowiedni posiłek, pomaga matce w czynnościach codziennych – posiłkach, toalecie, kąpieli. Pomaga matce przy przemieszczaniu się, a także wstawaniu z łóżka. Ponadto skarżąca zajmuje się gotowaniem, prasowaniem, sprzątaniem, praniem, realizuje recepty, robi zakupy, umawia wizyty lekarskie, jeździ na nie z matką, załatwia w jej imieniu wszystkie sprawy urzędowe. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Burmistrz odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką I. L. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca ma brata, który nie może opiekować się matką ze względu na obowiązki zawodowe. W ocenie organu dopuszczalna jest każda forma świadczeń alimentacyjnych nie tylko poprzez świadczenie w naturze, ale także poprzez przekazanie niezbędnych środków, czy też pokrycie kosztów opieki. Organ wskazał ponadto, że nie została spełniona przesłanka wieku powstania niepełnosprawności, o której mowa w art. 17 ust. 1 lit b u.ś.r. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy: poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz 190 ust. 1 Konstytucji RP; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.pa. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez skarżącą, czyli córkę osoby wymagającej opieki skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 21 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że pomimo dokonania przez organ I instancji błędnej wykładni art. 17 ust. 1 b u.ś.r., decyzja Burmistrza odpowiada prawu, ponieważ skarżąca nie wykazała w trakcie prowadzonego postępowania, aby zakres opieki nad matką uniemożliwiał jej w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nawet w niewielkim wymiarze czasowym. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby I. L. była osobą cały czas leżącą. Kolegium podniosło, że pełnomocnik skarżącej mimo wezwania nie przedłożył dokumentacji medycznej, z której wynikałoby pogorszenie stanu zdrowia I. L. Organ przyjął, że choć skarżąca sprawuje opiekę nad swoją matką, nie jest ona tego rodzaju, że uniemożliwia skarżącej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczonej przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie związek taki istnieje; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie od podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sąd wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20, CBOSA). Pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21, CBOSA). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA). W ocenie Sądu, wbrew wezwaniom organu prowadzącego postępowanie, skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wykazała, aby zakres opieki nad matką był tego rodzaju, żeby skarżąca nie mogła choćby w częściowym wymiarze czasu podjąć zatrudnienia. Czynności polegające na przygotowaniu posiłków, czy pomiarze cukru nie wymagają stałej obecności skarżącej u matki. Co więcej, matka skarżącej posiada jeszcze syna zobowiązanego do alimentacji, a zatem rodzeństwo może wspólnie realizować obowiązek alimentacyjny. Podkreślić należy, że okoliczność posiadania zatrudnienia nie stanowi obiektywnej przesłanki uzasadniającej zwolnienie z obowiązku alimentacji. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o.") obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby również środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Z okoliczności podnoszonych przez skarżącą wynika, że w stosunku do syna I. L. nie zachodzą okoliczności zwalniające z realizacji obowiązku alimentacyjnego. W rezultacie, możliwe jest zdaniem Sądu takie podzielenie się obowiązkami, żeby skarżąca mogła podjąć zatrudnienie. Realizacja obowiązku alimentacyjnego nie musi bowiem polegać na osobistych staraniach, lecz może polegać na finansowaniu usług opiekuńczych dla matki. Dodatkowo, w ocenie Sądu nie został wykazany związek pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką nad matką. Skarżąca (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) enigmatycznie wyjaśniała kwestię podejmowanego zatrudnienia, nie przedkładając żadnych dowodów na potwierdzenie tezy, że pomiędzy rezygnacją a pogorszeniem się stanu zdrowia matki istnieje związek czasowy. Tymczasem, organ w toku postępowania wzywał skarżącą do wykazania tej okoliczności, zgodnie z treścią art. 79 a k.p.a. Trzeba podkreślić, że skarżąca reprezentowana w toku całego postępowania przed organami administracji publicznej przez zawodowego pełnomocnika, nie wykazała ani poprzez treść oświadczeń, ani dokumentów (zaświadczenia lekarskie, świadectwa pracy itp.), że pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad matką istnieje związek czasowy. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że pomiędzy datą orzeczenia o niepełnosprawności, a wystąpieniem przez skarżącą z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego doszło do takiego pogorszenia stanu zdrowia I. L., że zakres opieki skarżącej nad matką jest tego rodzaju, iż wyklucza on podjęcie pracy przez skarżącą choćby w niepełnym wymiarze czasu. W rezultacie, w ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd nie dopatrzył się zarzuconych w skardze naruszeń przepisów postępowania. Organy dokonały bowiem wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w szczególności treści wywiadu środowiskowego, wezwały ponadto skarżącą do złożenia wyjaśnień i przedstawienia dowodów na okoliczność pogorszenia się stanu zdrowia matki, a w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z wnioskiem skarżącej na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.