I OSK 2135/22

Dnia 15 grudnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 605/21 w sprawie ze skargi H.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 31 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. G. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (Kolegium) z [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przejawiające się tym, że Sąd dokonał niewłaściwej kontroli legalności działania organu administracji, w związku z czym oddalił skargę, mimo naruszenia przez organ administracji art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana w granicach tzw. uznania administracyjnego po wszechstronnym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego przez organ, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie powinna prowadzić do wniosku, że rozstrzygnięcie miało charakter arbitralny i oczywiście przekraczający granice uznania administracyjnego; okoliczności faktyczne ustalone przez organy powinny prowadzić do wniosku, że Skarżąca kasacyjnie powinna otrzymać zasiłek celowy na czynsz; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2021.2268, z późn. zm., dalej: u.p.s.), przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że sytuacja Skarżącej kasacyjnie nie wypełnia przesłanek szczególnie uzasadnionego przypadku, który uzasadniałby przyznanie jej zasiłku celowego w odpowiedniej wysokości, w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do wniosku, że Skarżącej kasacyjnie powinien być przyznany zasiłek celowy na czynsz. Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie w całości decyzji Kolegium z [...] marca 2021 roku oraz uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 2021 r. alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniosła o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych, w kwocie powiększonej o należny podatek VAT. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej przypomnieć należy podstawowe elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Prezydent Miasta K. (Prezydent) decyzją z [...] lutego 2021 r. (znak: [...]) orzekł o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego na czynsz. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że w toku postępowania ustalił, iż prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe, zaś jej dochód, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (tj. w grudniu 2020 r.) stanowiła wyłącznie emerytura w wysokości 2 164,24 zł. Organ wskazał, iż opłaty za czynsz wnioskodawczyni reguluje na bieżąco. Następnie podkreślił, iż odmowę przyznania zasiłku celowego specjalnego na uregulowanie opłat za czynsz uzasadnia wysokość dochodu uzyskiwanego przez Skarżącą, który przekracza kryterium dochodowe (701 zł), jak i możliwość zaspokojenia zgłaszanej potrzeby przez organ. Jednocześnie Prezydent zwrócił uwagę, iż mając na uwadze sytuację wnioskodawczyni, odrębną decyzją przyznał jej pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego na zakup leków. Wobec powyższego odmówiono przyznania wnioskowanej pomocy. Skarżąca złożyła odwołanie od opisanej wyżej decyzji. Podniosła, iż jest osobą ciężko chorą, cierpi na szereg przewlekłych chorób i wymaga stałego leczenia, a także odpowiedniej diety i leków. Ze względu na stan zdrowia, musi korzystać z pomocy osób trzecich w czynnościach dnia codziennego. Podkreśliła, że nie jest w stanie zaspokajać podstawowych potrzeb życiowych. Wskazała, że jest emerytką, a wysokość jej emerytury wynosi 2095,64 zł, natomiast konieczne wydatki wynoszą 1998 zł - w tym m.in. opłaty czynszowe w wysokości 1096,24 zł. W związku z ciężką sytuacją materialną, korzysta ona z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Skarżąca zwróciła też uwagę, że wysokość czynszu wynosi ponad 50% jej miesięcznych, koniecznych wydatków. Po opłaceniu wszystkich należności nie zostają jej żadne środki do życia, a stan jej zdrowia nie pozwala na podjęcie dodatkowego zatrudnienia. Wskazała także, iż opierając się na tych samych dokumentach przyznano jej zasiłek celowy specjalny na zakup leków. Wobec powyższego wniosła o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na czynsz. Kolegium powołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2021 r. (znak [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 41 pkt 1 u.p.s., który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wskazał, iż z tego przepisu wynika, że specjalny zasiłek celowy to świadczenie o szczególnym charakterze, którego przyznanie może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Zwrócił przy tym uwagę, że treść cytowanego przepisu wskazująca, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Podkreślił, iż uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. Stwierdził, że charakter postępowania w którym wydane zostały kontrolowane akty wymagał zatem dokonania ustaleń nie tylko co do istnienia uzasadnionej potrzeby oraz możliwości samodzielnego jej zaspokojenia przez wnioskodawczynię, lecz także zbadania, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy (por. wyr. NSA z 4.11.2008 r., I OSK 1885/07). Sąd I instancji wskazał, że przez ten "szczególnie uzasadniony przypadek" należy rozumieć sytuację zupełnie wyjątkową, bowiem o możliwości przyznania tego świadczenia nie decyduje dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła (por. wyr. NSA z 4.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1868/07). Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że dochód Skarżącej znacząco przekracza, wynikające z przepisów, kryterium dochodowe uprawniające zasadniczo do uzyskania prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Uwzględniając przedstawione wyżej okoliczności Sąd I instancji uznał, że w realiach ocenianej sprawy brak jest podstaw, aby podwyżkę opłat czynszowych uznawać za zdarzenie nadzwyczajne, drastyczne, dotkliwe w skutkach i głęboko ingerujące w plany życiowe Skarżącej, czyli że stanowić może "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu cytowanego na wstępie przepisu. Przywołał, że jak wynika z akt sprawy, poprzednia wysokość czynszu wynosiła 1069,05 zł (k. 35 a.a.), zaś po podwyżce czynsz ten wynosił 1112 zł (k. 58 a.a.), co stanowi wzrost o 43 zł. Jednocześnie dostrzegł, że z akt wynika, iż Skarżąca otrzymuje wsparcie od organu pomocowego w postaci dodatku na: opłaty za energię elektryczną (111,73 zł - k. 20), na zakup żywności (70 zł, k. 19), na leki (100 zł., k. 44). Świadczenia te podwyższają łączny dochód Skarżącej (2164 zł) i stanowią niewątpliwe wsparcie w jej sytuacji materialnej. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu I instancji podwyżka czynszu o 43 zł (z k. 58 - wynika przy tym wystąpienie nadpłaty czynszu) - nie może być postrzegana jako wypadek szczególnie uzasadniony (art. 41 pkt 1 u.p.s), uprawniający do uzyskania dalszej pomocy ze strony ośrodka pomocy społecznej. Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, iż jak wynika z akt niniejszej sprawy Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się z emerytury w wysokości 2164,24 zł., tym samym nie spełnia przesłanki przyznania zasiłku celowego ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s. tj. kwoty 701 zł, co było podkreślone przez organy, jak również nie było negowane przez samą Skarżącą. W związku z tym słusznie uczyniły organy uznając, że wniosek Skarżącej dotyczący przyznania pomocy finansowej należało rozpatrzyć na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy [...]. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że pomoc przewidziana w tym przepisie stanowi świadczenie przyznawane na zasadzie uznaniowości o charakterze wyjątkowym. Skierowana jest do osób lub rodzin, którym co do zasady nie przysługują świadczenia z pomocy społecznej, gdyż ich dochody przekraczają ustawowe kryterium dochodowe. Przyznanie tego rodzaju świadczenia związane jest ze ściśle skonkretyzowanym celem, a zatem jest uzależnione od oceny, czy sytuacja życiowa osoby (rodziny), występującej o przyznanie takiej pomocy, nosi cechy "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd kasacyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, iż przez przypadek taki należy rozumieć sytuację zupełnie wyjątkową, będącą skutkiem niefortunnych zbiegów okoliczności, do której zdecydowanie nie należy podniesienie opłaty za czynsz (która wg wyliczeń poczynionych przez Sąd I instancji wyniosła 43 złote). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wystąpienia wyjątkowych okoliczności. Tym samym zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 u.p.s. okazał się być niezasadny. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., również nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zwrócić uwagę, że organy administracji prawidłowo określiły i zbadały sytuację życiową Skarżącej. Przeprowadziły dogłębną analizę comiesięcznych wydatków wskazując, iż jej stałe obciążenia stanowią opłaty za czynsz w wysokości 1096,24 zł, za media w wysokości 120,00 zł miesięcznie, za gaz w wysokości 20,00 zł miesięcznie, leki około 150,00 zł miesięcznie oraz koszt zakupu żywności w wysokości około 300,00 zł miesięcznie, co łącznie wynosi 1998,00 zł. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej wyrażonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazującym, iż organy pominęły w całości okoliczności związane z jej ciężkim stanem zdrowia, ponieważ wyraźnie zaakcentowały, że w tym zakresie Skarżąca została już objęta pomocą w postaci zasiłku celowego specjalnego przeznaczonego na zakup leków. Odnosząc się do zarzutu Skarżącej jakoby Sąd I instancji uznał, że skoro uiszcza ona czynsz w terminie to nie znajduje się w trudnej sytuacji materialnej należy wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywołał w tej kwestii orzecznictwo sądowoadministracyjne, które podziela również Sąd kasacyjny, a mianowicie, że w ramach specjalnego zasiłku celowego nie można pokrywać wydatków na potrzeby już zaspokojone. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi Skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.