III OSK 1613/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2967/21 w sprawie ze skargi T. L. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 10 czerwca 2021 r. nr DOM1.1125.166.2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od T. L. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2967/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. L. (dalej: skarżący) na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 10 czerwca 2021 r. nr DOM1.1125.166.2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane w nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr 0401-IPK-2.172.16.2021.2. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o wydanie dokumentu potwierdzającego pełnienie służby w warunkach określonych w § 4 w zw. z § 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611, zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy"). Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2021 r., odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. W uzasadnieniu stwierdził, że na podstawie dokumentacji przebiegu służby, zgromadzonej w aktach osobowych wnioskodawcy, nie można stwierdzić, iż podczas wykonywania obowiązków służbowych zaistniały warunki, których wystąpienie powodowałoby szczególne zagrożenie dla zdrowia i życia, o których mowa w § 4 ww. rozporządzenia. Organ I instancji, z uwagi na brak w aktach osobowych informacji niezbędnych do wydania zaświadczenia żądanej treści, wystąpił do Naczelnika [...] w [...] o przekazanie informacji, czy w latach 1998-2020 był prowadzony rejestr czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Organ I instancji zwrócił się o przekazanie informacji, czy istnieją inne niż ww. rejestr dokumenty, zawierające zapisy lub adnotacje potwierdzające, że wnioskodawca realizował czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, które nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W odpowiedzi, Naczelnik [...] poinformował, że w latach 1998-2020 nie był prowadzony rejestr czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Ponadto wskazał, że nie istnieją inne niż ww. rejestr dokumenty, zawierające zapisy lub adnotacje potwierdzające, że skarżący realizował czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 wymienionego rozporządzenia. W końcowej części uzasadnienia postanowienia podkreślono, że również wnioskodawca nie podał konkretnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o podejmowaniu czynności realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia 10 czerwca 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy zauważył, że podjęte w niniejszej sprawie działania, w tym analiza zgromadzonej dokumentacji nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych treści, dotyczących podejmowania przez stronę czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organ I instancji przeanalizował dokumentację z akt osobowych, w której nie stwierdził dokumentów poświadczających wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. DIAS wystąpił do Naczelnika [...] w [...] o przekazanie informacji związanych z przedmiotowym zagadnieniem. Jednak podjęte czynności nie doprowadziły do ustaleń, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Wskazał ponadto, że nie każdy rodzaj czynności operacyjno-rozpoznawczej czy dochodzeniowo-śledczej uzasadnia uznanie, iż dokonana została ona w warunkach szczególnych, zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariusza. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, obiektywne i konkretne a nie potencjalne i abstrakcyjne. Musi odnosić się do konkretnych sytuacji zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Podejmowanie zaś czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. Związane jest to z faktem, że przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy przewidują liczbowe ujęcie wymiaru czynności, a zatem poszczególne czynności, w których brał udział funkcjonariusz, muszą zostać określone precyzyjnie. Informacji zaś, ani materiałów potwierdzających udział skarżącego w określonych akcjach, uzasadniających podwyższenie emerytury, organ I instancji nie posiada - co zostało opisane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Zgromadzona dokumentacja nie zawiera opisu zdarzeń, które miałyby charakter wyjątkowy i szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku dokonania charakterystyki zakresu pracy poszczególnych działów urzędu w jakich był zatrudniony skarżący, pominięcia materiałów dowodowych postaci: Elektronicznego Rejestru Ujawnień, dokumentów znajdujących się w aktach/teczkach prowadzonych przez skarżącego i innych funkcjonariuszy Działu Operacyjnego, dokumentów znajdujących się w Wydziale Zwalczania Przestępczości, miesięcznych sprawozdań przesyłanych do Ministerstwa Finansów, planów działań, notatek służbowych, protokołów zatrzymania osób, protokołów likwidacji szkody ubezpieczeniowej powstałej w pojeździe służbowym, protokołów zatrzymania osób i rzeczy, organ odwoławczy podkreślił, iż postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować uregulowanej w art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") zasady dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Organ nie ma obowiązku analizowania pełnego materiału dowodowego, wywodzenia z niego wniosków i rozstrzygania spornych kwestii dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej. Nadto organ przywołał treść art. 218 k.p.a. oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące na "naturę" zaświadczenia, jako oświadczenia wiedzy organu opartego na danych będących w jego posiadaniu, a nie jego woli, czy też rozstrzygnięcia sporu. W ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, a zebrany materiał stanowi wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. W postępowaniu wykazano bowiem, że organ I instancji podjął działania mające na celu ustalenie, czy wnioskodawca pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Jednak przeprowadzone czynności nie doprowadziły do ustalenia, że skarżący podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Skoro zaświadczenie, jak wyjaśniono wcześniej, jest wydawane w oparciu o posiadane przez organ ewidencje, rejestry i dane, których w niniejszej sprawie brak, to wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał skargę za zasadną. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ rozpoznając wniosek strony, ustalił w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy, a w szczególności czy ustosunkował się do argumentacji zawartej w zażaleniu. Strona podnosiła w nim bowiem, iż fakt pełnienia służby w warunkach szczególnych znajduje potwierdzenie we wskazanej w zażaleniu dokumentacji. Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji na organie spoczywał przede wszystkim obowiązek wypowiedzenia się na temat tego, czy dysponuje wskazaną przez skarżącego dokumentacją. Następnie organ winien taką dokumentację przeanalizować pod kątem istnienia danych istotnych w sprawie lub wyjaśnić, dlaczego dokonanie takiej analizy byłoby zbędne dla oceny przesłanek z § 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Sąd I instancji podkreślił, że organ nie wyjaśnił powodów dla których zaniechał poczynienia ustaleń w zakresie wskazanych przez skarżącego w zażaleniu rejestrów i dokumentacji, w których mogły znajdować się dane obrazujące pełnienie przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W ocenie Sądu I instancji powyższe uchybienie świadczy o naruszeniu at. 218 § 2 k.p.a., a naruszenie to jest na tyle istotne, że rzutuje na prawidłowość rozstrzygnięcia. Niewyjaśnienie ww. okoliczności doprowadziło do sytuacji, w której Sąd został pozbawiony możliwości weryfikacji poprawności zaskarżonego postanowienia, w szczególności możliwości oceny tego, czy organ w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie dowodowe, mające na celu ustalenie rejestrów mogących zawierać dokumenty potwierdzające fakty, mające zostać uwzględnione w zażaleniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Szef Krajowej Administracji Skarbowej, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ rozpoznając wniosek strony nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, podczas gdy organ podjął wszelkie działania określone ramami art. 218 § 2 k.p.a. mające na celu ustalenie czy wnioskodawca pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, a zebrany materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 i art. 219 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie wypowiedział się na temat tego czy dysponuje wskazaną przez skarżącego dokumentacją, podczas gdy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] ustalił i wyjaśnił w swojej decyzji, że w latach 1998-2021 nie był prowadzony rejestr czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, a ponadto, że nie istnieją także inne niż ww. rejestr dokumenty, zawierające zapisy lub adnotacje potwierdzające, że wnioskodawca realizował czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy i w oparciu o te ustalenia odmówił wydania żądanego zaświadczenia, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 oraz 219 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie przeanalizował posiadanej dokumentacji pod kątem istnienia danych istotnych w niniejszej sprawie, podczas gdy organ podjął wszelkie działania określone ramami postępowania zaświadczeniowego a dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji nie dała podstaw do potwierdzenia żądanych treści, dotyczących podejmowania przez skarżącego czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury i skutkowały wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z 107 § 3, 138 § 1 pkt 1, 144, 218 § 1 i 2 i 219 k.p.a poprzez błędne przyjęcie, że organ nie wyjaśnił w zaskarżonym postanowieniu powodów, dla których zaniechał poczynienia ustaleń w zakresie pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, podczas gdyż organ ponowienie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie i odniósł się do zarzutów zażalenia, nie będąc przy tym zobowiązanym przepisami prawa wyznaczającymi ramy postępowania zaświadczeniowego do prowadzenia własnych ustaleń w sprawie, zaś działania te doprowadziły do słusznej konkluzji, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na powyższe skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako oczywiście bezzasadnej oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarzuty w niej zawarte zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenia jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie, nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, w judykaturze zwraca się właśnie uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. W sytuacji zatem, gdy kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może bowiem czegokolwiek rozstrzygać, wyjaśniać kwestii dyskusyjnych. Ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać. Co prawda przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09). Nie jest dopuszczalne tworzenie i pozyskiwanie na użytek konkretnego postępowania, materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści - tak z urzędu, jak i na wniosek stron postępowania (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., I OSK 2858/19). Nie ulega wątpliwości, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń znajdują również zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują jednak zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16). Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Podsumowując, twierdzenia osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz powinien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14). Bez żadnych wątpliwości przepisy art. 217-219 k.p.a., określające prawny reżim wydawania zaświadczeń, organy administracji publicznej muszą interpretować w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10, J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1983 r., nr 2, str. 14). W świetle powyższego podzielić należy przekonanie organu, że nie zaistniały podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego w okresie od 1997 r. do 2021 r. służby w warunkach określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. W niniejszej sprawie organy wskazały, że na podstawie dokumentacji przebiegu służby, zgromadzonej w aktach osobowych wnioskodawcy, nie można stwierdzić, iż podczas wykonywania przez niego obowiązków służbowych zaistniały warunki, których wystąpienie powodowałoby szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia w rozumieniu wyżej powołanego przepisu. Jak wskazał Naczelnik Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego (pismo z 6 kwietnia 2021 r.) w latach 1997-2020 nie był prowadzony rejestr czynności operacyjno- rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Ponadto wskazał, że nie istnieją inne rejestry, dokumenty, zawierające zapisy lub adnotacje potwierdzające, że wnioskodawca realizował czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia. To zaś w sposób jednoznaczny wskazuje, że brak jest rejestrów, zbiorów dokumentów itp., w oparciu o które miałoby nastąpić potwierdzenie działania skarżącego w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest tu, na przykład w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, zeznania takie mogą jedynie uzupełniać tę sferę, ale nie mogą wprost jej kreować. Wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe, jeśli stan prawny lub faktyczny, którego żądanie dotyczy, jest sporny albo odmienny od wskazywanego przez wnioskodawcę. Zatem organ administracji wydając zaświadczenie może opierać się jedynie na posiadanych przez siebie dokumentach, albowiem zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, korzystającym z domniemania prawdziwości tego, co jest w nim stwierdzone. Dlatego wszelka dowolność w stwierdzeniach i nadinterpretacja danych jest niedopuszczalna (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt. II SA/Go 384/08). Sąd I instancji zarzucił organom, że te nie dokonały pełnych ustaleń faktycznych, tj. nie ustaliły, czy zgromadzone dokumenty – w szczególności enumeratywnie wskazane przez skarżącego w zażaleniu – potwierdzają, że skarżący wykonywał służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organy w przedmiotowej sprawie zaniechały działania, tj. nie przeanalizowały pod kątem istnienia danych istotnych w niniejszej sprawie ani też nie wyjaśniły dlaczego takiej analizy nie wykonały, np. dlaczego byłoby to zbędne. W ocenie Sądu I instancji brak wyjaśnienia tych kwestii świadczy o braku przeprowadzenia postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie rejestrów mogących zawierać dokumenty potwierdzające określone w rozporządzeniu fakty, a tym samym naruszenie dyspozycji art. 218 § 2 k.p.a., w stopniu istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu podkreślić należy, że w postępowaniu zaświadczeniowym nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek nowych ustaleń faktycznych i formułowanie ocen prawnych. Jak przyjął NSA w wyroku z 19 sierpnia 2021 r., I OSK 359/21, z którym to stanowiskiem należy się zgodzić, jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (zob. też wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10). W sprawie o wydanie zaświadczenia nie ma miejsca na spór o ocenę dowodów, jak również w ramach tego postępowania, co do zasady, nie przeprowadza się postępowania dowodowego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2025 r., III OSK 956/22, w art. 218 k.p.a. nie ma mowy o zbieraniu dowodów na zasadach postępowania ogólnoadministracyjnego. Stosownie do treści art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może wprawdzie przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje jednak, że postępowanie to ma ograniczony zakres w stosunku do postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach administracyjnego postępowania ogólnego. Ograniczenie zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach postępowania zaświadczeniowego odpowiadać musi bowiem celowi tego postępowania, jakim jest wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. art. 218 § 1 k.p.a.). Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (zob. M. Jaśkowska /w:/ M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022). Aby możliwe było wydanie zaświadczenia, organ musi mieć pewność co do podejmowania przez zainteresowanego funkcjonariusza czynności służbowych w warunkach określonych w ww. rozporządzeniu. Wynika to z natury zaświadczenia jako narzędzia do potwierdzenia występowania określonych faktów. W okolicznościach niniejszej sprawy jednoznacznie stwierdzono, że organ negatywnie zweryfikował możliwość wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem wnioskodawcy z uwagi na brak rejestrów ani jakichkolwiek innych dokumentów zawierających zapisy lub adnotacje potwierdzające, że wnioskodawca realizował czynności, o których mowa w § 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Powyższe prowadzi do uznania zasadności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej wywiedzionej przez organ. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy został dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 P.p.s.a.