I OSK 1308/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2786/19 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2020 r. oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca kasacyjnie zrezygnowała z prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191, z późn. zm.), dalej: ustawa komunalizacyjna, i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. nr 14 poz. 74), dalej: ugg, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa; 2) art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2020 r. poz. 292) przez ich niezastosowanie; 3) art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1948 r. Nr 43 poz. 312), art. 16 ust. 1, 2 i 3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1970 r. Nr 9 poz. 76) oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 112 poz. 981, z późn. zm.) przez błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, kiedy przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego PKP w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część, w zw. z art. 80 ugg przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w zarząd tego przedsiębiorstwa; 4) art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez nieuwzględnienie, że na nieruchomości funkcjonuje infrastruktura kolejowa linii nr [...] B.-L., jako część stacji kolejowej L.-Z. w postaci torów stacyjnych i bocznicowych, przyległego pasa gruntu stanowiącego teren ochrony służący prawidłowej eksploatacji linii w rozumieniu ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, a ponadto nieuwzględnienie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej wyłączającej z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy nieruchomość, na której posadowiona została infrastruktura kolejowa, stanowiąca składnik mienia ogólnonarodowego jest wyłączona od komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego (pkt 2), zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 (pkt 3) staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jednocześnie stosownie do postanowień art. 11 ust. 1 pkt 1 analizowanego aktu normatywnego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Wyjaśnić w tym miejscu także należy, że w myśl art. 6 ugg w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji mienia, terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych. Analiza tego przepisu wykazuje zatem, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Naczelny Sąd Administracyjny w przeszłości wypowiadał się już w sprawach pomiędzy skarżącą spółką a organami właściwymi do spraw komunalizacji mienia. Z utrwalonej w tym przedmiocie linii orzeczniczej wynika, że skarżąca w tych przypadkach, w których nie legitymuje się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości wydanym w formie przewidzianej prawem, nie może być uznana za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytuł ten nie może zostać bowiem wyprowadzony z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności skarżącej i jej poprzedników prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2676/20). Skarżąca spółka nie jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nie jest ona bowiem w stanie wykazać tytułu prawnego do komunalizowanego mienia, z którego wynikałyby jej roszczenia do spornej nieruchomości. Dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na przyjęcie, że majątek taki należy do dysponenta czy zarządcy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym zakresem nawiązuje do aspektu prawnorzeczowego. Niezasadne jest stanowisko, że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem, a nie jedynie czysty aspekt władztwa fizycznego nad nieruchomością. O zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2299/20). Należy także odnotować, co w przeszłości było podkreślane przez Naczelny Sąd Administracyjny, że od samego początku swego istnienia skarżąca spółka (i jej poprzednicy prawni) miała obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 81, poz. 714). Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", który to przepis nakazywał temu przedsiębiorstwu dokonanie inwentaryzacji majątku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2676/20). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się także stanowisko, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt: I OSK 1295/05 oraz z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt: I OSK 2299/20). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt: I OPS 2/16 i z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt: I OPS 5/17, które wiążą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela poglądy i argumentację przedstawioną w powołanej uchwale o sygn. akt: I OPS 5/17 w kwestii skutków uchylenia mocy obowiązującej rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. i wejścia w życie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach dla dalszego trwania prawa zarządu po stronie przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. W powyższych uchwałach wyrażono pogląd, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W treści uzasadnień przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że nie były one traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych, a "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem. Reasumując: w rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka nie wykazała, że na dzień 27 maja 1990 r. legitymowała się tytułem do spornej nieruchomości, a swoje prawo do niej wywodziła z faktycznego władztwa nad tą nieruchomością i posadowieniem na niej urządzeń kolejowych. W stanie takim należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy brak było przeszkód do skomunalizowania działki, do której prawa rości sobie skarżąca kasacyjnie, w związku z czym należało uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, należy wskazać, że podstawą nabycia własności spornej nieruchomości przez Miasto L. była określona wykładnia prawa materialnego, a nie niedokonanie czy pominięcie określonych ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego. Organy ustaliły bowiem, że na spornej nieruchomości znajduje się infrastruktura kolejowa, ale okoliczność ta nie miała znaczenia w sprawie, gdyż jedynie wskazywała na faktyczne, a nie prawne władanie przez skarżącą spółkę tą działką. Jak wskazano powyżej, z faktu zarządzania przez skarżącą sporną nieruchomością, wobec braku stosownej decyzji administracyjnej nie wynika, że miała ona tytuł prawny do tej nieruchomości wyłączający możliwość jej komunalizacji. W realiach niniejszej sprawy dokonana ocena, że prawo zarządu nie istniało, nie mogła być podważona zarzutem naruszenia przepisów k.p.a. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie w zakresie tej oceny nie oznacza, że organ naruszył przepisy postępowania obowiązujące go przy rozpatrywaniu sprawy. Nie mogły być w tym zakresie skuteczne także argumenty dotyczące naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Kwestia prawidłowości zastosowania tych przepisów nie mogła być bowiem zwalczana w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego, działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.