I OSK 114/23

Dnia 7 czerwca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3182/21 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z mocy prawa oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 4 kwietnia 2022 r. I SA/Wa 3182/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. B. (Skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) z [...] października 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania z mocy prawa. Skarżący zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię a to : 1. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na naruszeniu zasady nieretroakcji, poprzez wiązanie negatywnych dla Skarżącego skutków prawnych związanych z zaistniałymi wcześniej okolicznościami, w sytuacji w której Skarżący rozpoczął dochodzenie swoich praw prawie 9 miesięcy przed zmianą przepisów, a jedynie opieszałość organu administracji spowodowała, że merytoryczna decyzja w sprawie nie zapadła w ustawowym terminie. 2. art. 65 k.p.a. poprzez przerzucenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odpowiedzialności za opieszałość organu na Skarżącego, podczas gdy to organ, który uznaje się za niewłaściwy ma obowiązek niezwłocznego przekazania sprawy organowi właściwemu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie : Prezydent Miasta K. (Prezydent) decyzją z [...] czerwca 1979 r. orzekł o przejęciu od A.B. na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o pow. 0,8098 ha, oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w Kw nr [...], obręb K., położonej w K.(pkt 1 decyzji); określił spłaty pieniężne za przejętą nieruchomość w wysokości 24.294,00 zł (punkt 2 decyzji); stwierdził, że nieruchomość przejmuje bez zadłużeń i obciążeń wobec państwa i jednostek gospodarki uspołecznionej, z wyjątkiem służebności gruntowych (punkt 3 decyzji). Wicewojewoda K. (Wicewojewoda), po rozpatrzeniu odwołania A. B. decyzją z [...] sierpnia 1979 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z [...] czerwca 1979r. Skarżący wnioskiem z [...] grudnia 2020 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (Kolegium), za pośrednictwem Prezydenta o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1979 r., w części dotyczącej punktu 2), tj. wysokości otrzymanych spłat pieniężnych za wykupiony grunt. Prezydent przekazał wniosek Skarżącego przy piśmie z [...] stycznia 2021 r. do Kolegium które z kolei pismem z [...] lutego 2021 r. przekazało wniosek do rozpatrzenia Ministrowi. Minister decyzją z [...] października 2021 r. stwierdził, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wicewojewody z [...] sierpnia 1979 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta z [...] czerwca 1979 r., w części dotyczącej przyznania spłat za przejętą nieruchomość, zostało umorzone w całości z mocy prawa. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał ustawę z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) – dalej zwana "ustawą nowelizującą". Wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Organ wyjaśnił, że nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji Prezydenta i Wicewojewody. Jak bowiem ustalono dokumentacja spraw prowadzona pod symbolem [...] zaliczona została do kategorii archiwalnej B-5, a więc po 5 latach od zakończenia sprawy mogła podlegać brakowaniu. Organ uznał jednak, że decyzje organów obu instancji zostały doręczonej A. B., gdyż pismem z [...] lipca 1979 r. wniosła ona odwołanie od decyzji Prezydenta zaś pismem z [...] stycznia 1980 r. wniosła rewizję do Sądu Wojewódzkiego w Katowicach od decyzji Państwowego Biura Notarialnego w K. z [...] października 1979 r. wpisującej do Kw nr [...] jako właściciela Skarb Państwa. To, że dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że doręczenie decyzji nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie faktu doręczenia decyzji, tym bardziej że decyzje te zostały wykonane, gdyż Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel przejętej nieruchomości. Minister ustalił również, że Urząd Miejski w K. pismem z [...] września 1979 r. wystąpił do Państwowego Biura Notarialnego w K. o wpisanie do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela przejętej nieruchomości. Okoliczność ta pośrednio wskazuje, że decyzje zostały doręczone, gdyż do Państwowego Biura Notarialnego można było przekazać decyzję wprowadzoną do obrotu prawnego, a więc uprzednio skutecznie doręczoną. W zaskarżonych decyzjach wskazano, że będą one doręczone ich adresatom i nie ma podstaw do podważenia twierdzeń ówczesnych organów. Nie można bowiem zakładać, że funkcjonowały one w sposób nieprawidłowy. Z tych przyczyn Minister uznał, że doręczenie decyzji Wicewojewody nastąpiło najpóźniej we wrześniu 1979 r. Ustalając datę wszczęcia postępowania Minister podał, że według art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 65 § 2 kpa podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Minister ustalił, że wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął do Prezydenta 4 stycznia 2021 r. (prezentata wpływu na kopercie), a następnie wniosek ten był dwukrotnie przekazywany do organu właściwego. Dniem wszczęcia postępowania jest więc 4 stycznia 2021 r. Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wicewojewody z [...] sierpnia 1979 r. i decyzji Prezydenta z [...] czerwca 1979 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanych decyzji, to postępowanie administracyjne [...] września 2021 r. podlegało umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia wydanie decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. podzielił dokonane przez organ ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną. Przystępując do rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać należy na wstępie, że Skarżący oba podniesione przez siebie zarzuty określił jako zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię. Zwrócić należy jednak uwagę, że w zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej, jako wzorzec kontroli Skarżący wskazał art. 65 k.p.a. Przepis ten nie może być uznany za przepis prawa materialnego, reguluje on czynności jakie winny być podjęte przez organ niewłaściwy, do którego wniesione zostało podanie (§ 1), wskazuje jakie informacje winny być zawarte w zawiadomieniu, o którym mowa w § 1 (§ 1a) oraz określa jakie skutki w zakresie dochowania terminu wywołuje wniesienie podania do organu niewłaściwego (§ 2). Skoro przywołany przez Skarżącego jako wzorzec kontroli art. 65 k.p.a. nie jest przepisem materialnym, to winien być przywołany w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach tej podstawy kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów p.p.s.a. To na podstawie tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami k.p.a., jak również innymi przepisami dotyczącymi postępowania jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie. W niniejszej sprawie Skarżący nie powiązał zarzutu naruszenia art. 65 k.p.a. z przepisami p.p.s.a., co oznacza, że zarzut ten sformułowany został wadliwie. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (por.: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Jak już jednak wyżej wskazano, przepis art. 65 k.p.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych o różnej treści. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 249/21 i powołane tam orzecznictwo). Nie jest bowiem rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domniemywanie na podstawie argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jaki konkretnie przepis prawa został w ocenie jej autora naruszony. Skoro w niniejszej sprawie Skarżący ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie skonkretyzował jednostki redakcyjnej art. 65 k.p.a., jaka miała zostać naruszona przez Sąd Wojewódzki, tak sformułowany zarzut uchylał się spod rozpoznania. W zarzucie objętym punktem 1 petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzucał Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na naruszeniu zasady nieretroakcji, poprzez wiązanie negatywnych dla niego skutków prawnych związanych z zaistniałymi wcześniej okolicznościami, w sytuacji w której rozpoczął dochodzenie swoich praw prawie 9 miesięcy przed zmianą przepisów, a jedynie opieszałość organu administracji spowodowała, że merytoryczna decyzja w sprawie nie zapadła w ustawowym terminie. Sposób sformułowania zarzutu wskazuje zatem, że Skarżący naruszenia zasady nieretroakcji upatruje w umorzeniu postępowania administracyjnego w sytuacji, w której (w swojej ocenie) rozpoczął postępowanie administracyjne z odpowiednim wyprzedzeniem, uwzględniając wynikające z k.p.a. terminy załatwiania sprawy. Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzut przypomnieć należy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, że Skarżący złożył wniosek do organu niewłaściwego, tj. Kolegium za pośrednictwem Prezydenta, co przedłużyło procedurę uzyskania decyzji kończącej postępowanie nieważnościowe. Sąd Wojewódzki wskazał również, że wniosek nieważnościowy był nieprzygotowany pod względem podmiotowym, została do niego dołączona jedynie kserokopia prawomocnego postanowienia stwierdzającego nabycie spadku po A. B., która nie miała waloru dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 kpa. Dopiero na wezwanie organu (pismo Ministra z [...] marca 2021 r.) Skarżący złożył organowi notarialnie uwierzytelnione odpisy prawomocnych postanowień sądu spadku o stwierdzeniu nabycia spadku po A. B. i R. B. (jednym ze spadkobierców A. B.). Dokumenty te wpłynęły do organu [...] marca 2021 r. Sąd Wojewódzki podkreślił również, że z akt sprawy wynika, iż Minister dążył do ustalenia, czy zachowały się oryginalne akta administracyjne sprawy zakończonej decyzją Wojewody z [...] sierpnia 1979 r. lub przynajmniej oryginały lub uwierzytelnione odpisy tych decyzji. Skarżący do wniosku o stwierdzenie nieważności załączył jedynie kserokopie tych decyzji niemające waloru dokumentów urzędowych. Mimo poszukiwań w zasobach archiwalnych, Urzędzie Miasta K., [...] Urzędzie Wojewódzkim (pisma organu z [...] marca 2021 r. i [...] marca 2021 r.), Ministrowi nie udało się uzyskać oryginalnych akt administracyjnych sprawy zakończonej decyzją z [...] sierpnia 1979 r. Minister otrzymał z Urzędu Miasta K. jedynie odpis decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 1979 r. Podzielić należy zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że na wydłużenie czasu procedowania w sprawie nieważnościowej miał wpływ zarówno czynnik obiektywny – okres poszukiwania oryginalnych akt sprawy i samych decyzji z 1979 r. jak i skierowanie wniosku do niewłaściwego organu i zaniechanie dołączenia do niego dokumentów potwierdzających następstwo prawne po adresatce decyzji z 1979 r. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w skardze kasacyjnej, to jest dotyczącej okresu po jakim Kolegium przekazało wniosek Ministrowi, Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego była w niniejszej sprawie decyzja Ministra o umorzeniu postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji nie badał natomiast kwestii ewentualnej bezczynności Kolegium. W tym zakresie podnoszona przez Skarżącego argumentacja była nieadekwatna do przedmiotu sprawy. Skarżący przywołując orzecznictwo Sądu Najwyższego zwracał uwagę, że wywodzona z art. 2 Konstytucji RP zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, nazywana także zasadą lojalności państwa względem obywateli, ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, "by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny Sąd kasacyjny podziela stanowisko, że odnośnie spraw będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z 10 czerwca 2020 r., K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 kwietnia 2005 r., C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych (por. wyrok NSA z 16 maja 2024 r. I OSK 57/23). Jak zwrócono uwagę w przywołanym wyżej wyrok NSA z 16 maja 2024 r. w uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. I OPS 3/22, publ. ONSAiWSA 2024/2/15, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r., P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z 22 lipca 2020 r., K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r., sygn. akt III CZP 8/71). Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wynikające z cytowanego wyroku z 16 maja 2024 r stanowisko, w świetle którego uzasadnieniem dla retroaktywnego zastosowania wprowadzonej nowelizacji są (przywoływane również przez Sąd pierwszej instancji) argumenty zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13. Art. 156 § 2 k.p.a. przed nowelizacją stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi – niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. – nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Nowelizacja k.p.a. dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji. Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera, obowiązujący od 1 stycznia 1992 r., art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2243 ze zm.). Podzielić należy również stanowisko Sądu pierwszej instancji, w świetle którego sens przepisu stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługującym praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiony. Trzydziestoletni okres przedawnienia co do orzekania o wadach nieważności decyzji gwarantował obywatelom odpowiedni czas na zakwestionowanie decyzji wydanych przed 1980 r. Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego). W niniejszej sprawie, Skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności punktu 2 decyzji Prezydenta utrzymanej w mocy decyzją Wicewojewody przeszło 40 lat pod ich wydaniu i doręczeniu adresatce. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, poprzedniczka prawna Skarżącego, do swojej śmierci w 2003 r. a więc przez okres przeszło 20 lat po wprowadzeniu do k.p.a możliwości stwierdzenia nieważności decyzji nie zdecydowała się na poddanie decyzji wydanych w 1979 r. kontroli w ramach postępowania nadzwyczajnego. W świetle powyższych okoliczności sprawy i argumentów zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.