III OSK 4777/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1523/20 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od [...] z siedzibą w W. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 2 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] z siedzibą w W. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] maja 2020 r. w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] maja 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Warszawie określił skarżącemu za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., opłatę stałą w wysokości 8656,00 zł, za odprowadzanie do wód Potoku Służewieckiego, za pośrednictwem kanału deszczowego – [...]. Podstawę decyzji stanowił art. 271 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 – dalej: Prawo wodne). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że opłata stała została naliczona na podstawie ważnego pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie decyzją z [...] października 2019 r. Opłata stała jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem, a wielkości przyjęte w pozwoleniu stanowią składową wzoru służącego jej wyliczeniu. Ustalenia wysokości opłaty stałej organ dokonał na podstawie art. 271 ust. 4 pkt. 1 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Opłata została ustalona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i maksymalnego zrzutu określonego w sentencji pozwolenia wodnoprawnego z 30 października 2019 r. w ilości 9,46 m3/s. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Opłata ta naliczana jest ryczałtowo, w taki sam sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych i nie jest uzależniona od realnej i efektywnej ilości wód będących przedmiotem korzystania, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei opłata zmienna, wnoszona za określone w ustawie usługi wodne, uzależniona jest od faktycznej ilości wód wykorzystanych, mierzonych w określony sposób i stanowi zindywidualizowany ekwiwalent za korzystanie ze środowiska, uzależniony od różnych dodatkowych czynników. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że opłata stała ustalana jest w formie informacji rocznej, a podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w czterech równych ratach kwartalnych. Zdaniem Sądu I instancji, wynika z tego założenie ustawodawcy, że roczny wymiar opłaty ma charakter stały i od początku roku z góry ustalony, co wskazuje, że przy ustalaniu wysokości tej opłaty nie ma znaczenia rzeczywista ilość wykorzystanych wód w ciągu roku. Ponadto, w przypadku opłaty stałej ustawodawca nie przewidział możliwości pomiaru faktycznej ilości wód odprowadzanych. Czynnik w postaci "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s" nawiązuje wprost do wartości niezależnej od faktycznej (realnej) ilości wód odprowadzanych (ilość maksymalna określona we właściwym pozwoleniu). Ponadto czynnik czasu odprowadzania wód ("czas wyrażony w dniach") ma charakter stały i niezależny od faktycznej (realnej) ilości dni odprowadzania. Opłata stała ma charakter roczny i niezależny od faktycznej ilości dni odprowadzania, więc parametr "czas wyrażony w dniach" musi obejmować wszystkie dni kalendarzowe roku w liczbie co do zasady 365 (z wyjątkiem lat przestępnych - 366). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 271 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 273 ust. 6 Prawa wodnego. Polegało to na błędnym przyjęciu, że do wyliczenia opłaty stałej w tej sprawie należy zastosować 366 dni w roku. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że wprowadzania wód opadowych i roztopowych dokonuje się w sposób ciągły przez 366 dni w roku, podczas gdy na potrzeby naliczenia opłaty stałej zasadne jest przyjęcie czasu wyrażonego w dniach, w których następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, czyli liczby dni z opadem atmosferycznym w roku kalendarzowym. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: k.p.a.). Polegało to na uznaniu, że w tej sprawie nie ma zastosowania zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, w której pomimo wątpliwości co do treści normy prawnej określonej w art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego. Z treści tego przepisu nie wynika bowiem, że należy przyjąć 366 dni tj. maksymalną ilość dni w roku, a jedynie wynika, że należy przyjąć czas wyrażony w dniach, w celu obliczenia opłaty stałej. Wątpliwości te nie zostały rozstrzygnięte na korzyść skarżącego. Po drugie, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej. Polegało to na przyjęciu w ślad za organem, że opady atmosferyczne na terenie Warszawy w okolicach kanału deszczowego Rowu Wolica, występują przez 366 dni w roku. Skutkowało to nałożeniem na skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych w wygórowanej kwocie oraz do przyjęcia do wyliczenia, że wprowadzanie wód opadowych i roztopowych dokonuje się w sposób ciągły przez 366 dni w roku. W ocenie skarżącego, na potrzeby naliczenia opłaty stałej zasadne jest przyjęcie czasu wyrażonego w dniach, kiedy następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód czyli liczby dni równej liczbie dni z opadem atmosferycznym w roku kalendarzowym. Po trzecie, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 i 107 § 3 k.p.a. przez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i brak zastosowanie środka określonego w ustawie. Zdaniem skarżącego, organ zaniechał podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, należytego zebrania materiału dowodowego. Ponadto Sąd I instancji nie dostrzegł, że materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony o informacje specjalistyczne niezbędne do ustalenia liczby dni z opadem atmosferycznym a tym samym do prawidłowego wyliczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto organ oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej: p.o.ś.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym okresie. Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". W obecnie obowiązującym Prawie wodnym opłata za usługi wodne składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej (art. 270 Prawa wodnego). Zgodnie natomiast z art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Ponadto, stosownie do art. 270 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Z powyższych przepisów wynika, że co do zasady dla ustalenia ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 należy się odwołać do osnowy odpowiedniej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego ustalającej średnią ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w m3/rok. Tego rodzaju odwołanie się do pozwolenia wodnoprawnego jest dopuszczalne, jeżeli decyzja ta została wydana już pod rządami obecnie obowiązującego Prawa wodnego. Kwestią sporną w tej sprawie jest natomiast przyjęcie 365 (lub w latach przestępnych 366 dni), jako parametru "czasu wyrażonego w dniach". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji. Zgodnie bowiem z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Rozporządzenie przewiduje zatem stawkę jednostkową opłaty za 1 m3/s, a opłata ta ma wymiar roczny. Oznacza to, że należało zastosować wskaźnik roczny ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, a więc prawidłowo wskazano jako parametr czasu 366 dni (2020 r. był rokiem przestępnym). Wynika to przede wszystkim z rocznego charakteru opłaty stałej. Z tego rodzaju wykładnią powołanych przepisów nie stoi w sprzeczności przyjęcie przez ustawodawcę parametru "czasu wyrażonego w dniach", ponieważ nie w każdej sytuacji czas ten będzie wynosił 365 lub 366 dni. Dotyczy to jednak sytuacji wyjątkowych, w których dany podmiot nie mógł korzystać w całym roku z usług wodnych z uwagi albo na uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego w tym zakresie w trakcie roku albo z uwagi na to, że urządzenie wodne, przy pomocy którego usługa wodna miałaby być realizowana nie istniało przez cały rok, a przez to nie mogło w całym tym okresie funkcjonować. W tego rodzaju wyjątkowych okolicznościach parametr czasu może zostać wyrażony odpowiednio do okresu, kiedy korzystanie z usługi wodnej było możliwe, co potwierdza powołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2020 r. II OSK 3750/18. Natomiast wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, stanowisko zaprezentowane w tym wyroku nie dotyczy sytuacji, w których strona nie korzysta z usługi wodnej z powodów faktycznych takich jak np. zmniejszone opady atmosferyczne. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że opłata stała stanowi "swoisty abonament" za możliwość korzystania z usług wodnych, co potwierdza zresztą powołany wyżej wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-686/15. Brak jest zatem podstaw do określenia "realnego" odprowadzania wód opadowych na podstawie danych przekazanych przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, ponieważ byłoby to sprzeczne z istotą opłaty stałej oraz brak jest podstaw do prowadzenia tego rodzaju ustaleń na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko, że skoro opłata stała ma charakter roczny i niezależny od faktycznej ilości dni odprowadzania wód, to parametr czasowy iloczynu ("czas wyrażony w dniach") musi obejmować wszystkie dni kalendarzowe roku w liczbie 365 dni (z wyjątkiem lat przestępnych 366 dni). Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji, że art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego nie rodzi w omawianym zakresie wątpliwości interpretacyjnych, które prowadziłyby do nieprawidłowego ustalenia w tej sprawie opłaty stałej. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu jest prawidłowa i uwzględnia zarówno cel, jak i funkcję opłaty stałej. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Kluczowe znaczenie miał w tej sprawie zarzut podnoszący naruszenie art. 271 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 273 ust. 6 Prawa wodnego, przy czym drugi z tych przepisów dotyczy wyłącznie trybu reklamacyjnego i nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie. Natomiast Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że do wyliczenia opłaty stałej w tej sprawie należy zastosować 366 dni w roku. Przyjęcie czasu wyrażonego w dniach, w których następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, czyli liczby dni z opadem atmosferycznym w roku kalendarzowym, może mieć ewentualnie zastosowanie w przypadku opłaty zmiennej. Wynika to z tego, że polityka cenowa Ramowej Dyrektywy Wodnej opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana. Sąd I instancji nie naruszył ponadto art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a., ponieważ brak jest podnoszonych przez skarżącego wątpliwości co do treści normy prawnej określonej w art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego. Z treści tego przepisu nie wynika wprost, że należy przyjąć 365 lub 366 dni tj. jako parametr czasu wyrażonego w dniach. Wynika to natomiast z wykładni funkcjonalnej i systemowej powołanego przepisu uwzględniającej cel i funkcję opłaty stałej. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a., jak i art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 i 107 § 3 k.p.a. Wynika to z tego, że w świetle zaprezentowanej przez organ i zaakceptowanej przez Sąd I instancji prawidłowej wykładni art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, brak było podstaw do prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia dni z opadem atmosferycznym. Jedynie ubocznie należy podkreślić, że kwestia ustalania wysokości opłat stałych na gruncie Prawa wodnego była przedmiotem licznych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wątpliwości budziło przede wszystkim prawidłowe określenie wskaźnika "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s" w powiązaniu z tym parametrem ustalonym w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych w poprzednim stanie prawnym. Natomiast w żadnym z tych orzeczeń wątpliwości nie budziło przyjęcie 365 (lub 366) dni jako parametru "czasu wyrażonego w dniach". Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.