IV SA/Wa 1523/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie: Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej organ), po rozpatrzeniu reklamacji [...] S.A. (dalej skarżący) od informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...], [...] z [...] kwietnia 2020 r., znak [...], określił dla [...] S.A. za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 8656,00 PLN za odprowadzanie do wód Potoku [...], za pośrednictwem kanału deszczowego - [...], na działce o nr ew. [...] obręb [...] w dzielnicy [...], wód opadowych i roztopowych z terenu dzielnicy [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu [...] kwietnia 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310) ustaliło, w formie informacji rocznej (znak: [...]) [...] S.A., [...],[...], za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 8656,00 PLN za odprowadzanie do wód Potoku [...], za pośrednictwem kanału deszczowego - [...], na działce o nr ew. [...] obręb [...] w dzielnicy [...], wód opadowych i roztopowych z terenu dzielnicy [...]. Pismem z 22 kwietnia 2020 r. [...] S.A. złożyło reklamację. W złożonej reklamacji [...] S.A. podniosło, iż Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] naliczyło opłatę stałą za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,50 zł, maksymalnej ilości wód określonej w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 9,46 m3/s oraz czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni. Przyjęcie 366 dni wskazuje na możliwość ciągłego odprowadzania tych wód w ciągu roku. Natomiast odprowadzanie wód opadowy t roztopowych jest ściśle powiązane z warunkami meteorologicznymi tj. zależy od występowania opadów w danym obszarze. W związku z powyższym odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wylotem kanału deszczowego [...] do Potoku [...] w km [...] nie może odbywać się w sposób ciągły i w żadnym wypadku nie trwa w sposób ciągły przez cały rok. W ocenie Spółki Organ w informacji nie powinien przyjąć, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych dokonuje się przez 366 dni w roku i nie może utrzymać się interpretacja, zgodnie z którą [...] S.A. ponosi opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód przedmiotowym wylotem za każdy dzień w odniesieniu do całego roku. Zasadnym jest, aby liczba dni przyjęta na potrzeby Informacji, była równa, co najwyżej liczbie dni z opadem w roku kalendarzowym, która wynosi 160 dni. Liczbę dni określono na podstawie danych pomiarowo-obserwacyjnych (dobowe sumy opadu ze stacji klimatologicznej [...] z ostatnich pięciu lat, przekazywanych przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej w [...]. Zatem opłata w niniejszej sprawie powinna wynosić 3784 PLN. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] nie uznało reklamacji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że przedmiotowa opłata stała za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych została naliczona na podstawie ważnego pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] decyzją z [...] października 2019 r. Opłata stała jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem, a wielkości przyjęte w pozwoleniu stanowią składową wzoru służącego jej wyliczeniu, o którym mowa w art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Określenia wysokości przedmiotowej opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 pkt. 1 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502) i naliczył jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,50 PLN, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i maksymalnego zrzutu określonego w sentencji pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] października 2019 r. w ilości 9,46 m3/s. Organ wskazał, że ideą opłaty stałej za usługi wodne jest określenie maksymalnej presji na środowisko wodne w jednostce czasu. Opłata stała jest zatem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do przyjęcia wód opadowych i roztopowych w ramach usług wodnych przez cały rok. Innymi słowy opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do przyjęcia odprowadzanych wód opadowych i roztopowych do wód, od momentu uzyskania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego i trwa przez cały okres jego obowiązywania, niezależnie od tego czy faktycznie dochodzi do ich odprowadzania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2020 r. wniosło [...] S.A. zaskarżając ją w całości i zarzucając: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 271 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną interpretację, niewłaściwe zastosowanie i wydanie przez Organ decyzji nakładającej na Skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód Potoku [...], za pośrednictwem kanału deszczowego - [...], na działce o nr ew. [...] obręb [...] w dzielnicy [...], wód opadowych i roztopowych z terenu dzielnicy [...], w wygórowanej kwocie 8656,00 zł, w której przyjęto do wyliczenia, że wprowadzanie wód opadowych i roztopowych dokonuje się w sposób ciągły przez 366 dni w roku, podczas gdy na potrzeby naliczenia opłaty stałej, zasadnym jest przyjęcie czasu wyrażonego w dniach, kiedy następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód czyli jako liczbę dni równą co najwyżej liczbie dni z opadem atmosferycznym w roku kalendarzowym, naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a § 1 k.p.a. w związku z art. 273 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie przez Organ zaskarżonej decyzji, w której pomimo wątpliwości co do treści normy prawnej określonej w art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne, z której treści nie wynika, że należy przyjąć 366 dni tj. maksymalną ilość dni w roku, a jedynie wynika, że należy przyjąć czas wyrażony w dniach, w celu obliczenia opłaty stałej, wątpliwości tych Organ nie rozstrzygnął na korzyść Skarżącego, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne poprzez wydanie przez Organ decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, tj. w sposób dowolny nakładającej na Skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód Potoku [...], za pośrednictwem kanału deszczowego - [...], na działce o nr ew. [...] obręb [...] w dzielnicy [...], wód opadowych i roztopowych z terenu dzielnicy [...], w wygórowanej kwocie 8656,00 zł., w której przyjęto do wyliczenia, że wprowadzanie wód opadowych i roztopowych dokonuje się w sposób ciągły przez 366 dni w roku, podczas gdy na potrzeby naliczenia opłaty stałej, zasadnym jest przyjęcie czasu wyrażonego w dniach, kiedy następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód czyli jako liczbę dni równą co najwyżej liczbie dni z opadem atmosferycznym w roku kalendarzowym, co powoduje nałożenie na Skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty stałej za taką ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych , której Skarżący w rzeczywistości nie odprowadza, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne poprzez wydanie przez Organ decyzji z pominięciem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i nakładającej na Skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty stałej w wygórowanej kwocie 8656,00 zł., w której przyjęto do wyliczenia, że wprowadzanie wód opadowych i roztopowych dokonuje się w sposób ciągły przez 366 dni w roku, podczas gdy na potrzeby naliczenia opłaty stałej, zasadnym jest przyjęcie czasu wyrażonego w dniach, kiedy następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód czyli jako liczbę dni równą co najwyżej liczbie dni z opadem atmosferycznym w roku kalendarzowym, co powoduje nałożenie na Skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty stałej za taką ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych, której Skarżący w rzeczywistości nie odprowadza, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne poprzez wydanie przez Organ zaskarżonej decyzji w oparciu o nienależycie ustalony przez Organ stan faktyczny sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na Skarżącego obowiązku uiszczenia wygórowanej opłaty stałej w wysokości 8656,00 zł. za odprowadzanie do wód Potoku [...], za pośrednictwem kanału deszczowego - [...], na działce o nr ew. [...] obręb [...] w dzielnicy [...], wód opadowych i roztopowych z terenu dzielnicy [...], naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Organ podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, należytego zebrania materiału dowodowego i przedstawienie ustaleń dokonanych na ich podstawie w uzasadnieniu faktycznym decyzji administracyjnej. W konsekwencji podniesionych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania , w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie poddana została decyzja z [...] maja 2020 r. Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określająca dla [...] S.A. za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 8656,00 PLN za odprowadzanie do wód Potoku [...], za pośrednictwem kanału deszczowego - [...], na działce o nr ew. [...] obręb [...] w dzielnicy [...], wód opadowych i roztopowych z terenu dzielnicy [...]. Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zgodnie natomiast z art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Z kolei, jak stanowi art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został już pogląd - z którym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni się zgadza - że czynnik czasu korzystania z wód jako element iloczynu będącego podstawą obliczenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, nie może być rozumiany jako okres rzeczywistego odprowadzania wód opadowych lub roztopowych w ciągu roku (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 653/19, LEX nr 2725460; por. także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 838/18, LEX nr 2563729; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 589/20, LEX nr 3060462). Ustawodawca wprowadzając podział opłat za usługi wodne na opłaty stałe i opłaty zmienne, wyraźnie zmierzał do osiągnięcia odmiennego celu i zróżnicowania charakteru tych opłat. Opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Opłata ta naliczana jest ryczałtowo, w taki sam sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych i uniezależniona jest od realnej i efektywnej ilości wód będących przedmiotem korzystania, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei opłata zmienna, wnoszona za określone w ustawie usługi wodne, uzależniona jest od faktycznej ilości wód wykorzystanych, mierzonych w określony sposób, stanowi zindywidualizowany ekwiwalent za korzystanie ze środowiska, uzależniony od różnych dodatkowych czynników np. istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (zob. art. 270 ust. 11) czy też właśnie dodatkowych parametrów mierzalnych, jak w przypadku faktycznego poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (zob. art. 270 ust. 1). O ile zatem wysokość opłaty zmiennej jest uzależniona od faktycznej ingerencji w środowisko naturalne, o tyle wysokość opłaty stałej, kształtują te same czynniki, a jej wysokość zależy wyłącznie od ilości, w tym przypadku odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, bowiem pozostałe parametry są identyczne dla wszystkich podmiotów. Zwrócić należy ponadto uwagę na to, że pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na czas określony. Z kolei z art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne wynika, że opłata ustalana jest w formie informacji rocznej, zaś w art. 271 ust. 6 ww. ustawy wskazano, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Zatem już z samego sformułowania, że opłata ma być uiszczona w równych (czterech) ratach kwartalnych, wynika założenie ustawodawcy, że roczny wymiar opłaty ma charakter stały i od początku roku z góry ustalony, co wskazuje, że przy ustalaniu wysokości tej opłaty nie ma znaczenia rzeczywista ilość wykorzystanych wód w ciągu roku (wiążąca się np. z faktyczną ilością dni odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód). Jeśli założenie to byłoby przeciwne, ustawodawca nie mógłby przyjąć, że za każdy z czterech kwartałów wysokość opłaty będzie równa, skoro w każdym kwartale ilość wykorzystanych wód (czyli odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych) mogłaby być inna (np. w miesiącach intensywnych opadów lub roztopów). Mając powyższe na uwadze, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że czynnik czasu korzystania z wód jako element iloczynu będącego podstawą obliczenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast może być rozumiany jako okres rzeczywistego odprowadzania wód opadowych lub roztopowych w ciągu roku. Przedstawiony przez stronę skarżącą sposób interpretacji art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne, jak słusznie wskazał organ, nawiązuje do charakteru opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. W przypadku opłaty stałej ustawodawca nie przewidział możliwości pomiaru faktycznej ilości wód odprowadzanych. Przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. przewiduje bowiem, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Czynnik powyższego iloczynu w postaci "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s" nawiązuje wprost do wartości niezależnej od faktycznej (realnej) ilości wód odprowadzanych (ilość maksymalna określona we właściwym pozwoleniu). Również czynnik czasu odprowadzania wód ("czas wyrażony w dniach") ma charakter stały i niezależny od faktycznej (realnej) ilości dni odprowadzania. Skoro opłata - jak już wyżej stwierdzono - ma charakter roczny i uniezależniony od faktycznej ilości dni odprowadzania, to niewątpliwie czynnik czasowy iloczynu ("czas wyrażony w dniach") musi obejmować wszystkie dni kalendarzowe roku w liczbie co do zasady 365 (z wyjątkiem lat przestępnych - 366). Trzeba natomiast podkreślić, że jeżeli opłata stała jest ustalana za okres roczny, jednak czas korzystania z wód jest krótszy niż rok (np. ze względu na wydanie pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego w trakcie roku kalendarzowego lub wyznaczenie terminu obowiązywania pozwolenia krótszego niż rok), możliwa jest sytuacja, w której czynnik czasowy iloczynu z art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. ("czas wyrażony w dniach") nie będzie obejmował pełnych 365 (366) dni, lecz określoną część roku kalendarzowego. W związku z powyższym, Sąd nie znalazł podstaw do uznania zasadności podniesionych w skardze zarzutów. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.