III SA/Kr 1537/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Decyzją z dnia 3 września 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej: skarżący) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy z [....] 2021 r. znak: [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Z. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym: W wyniku rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 3 marca 2021 r. organ I instancji decyzją z dnia [...] 2021 r. odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, legitymującą się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 16.10.2019 r., stwierdzającym trwałą niezdolność matki skarżącego do samodzielnej egzystencji, od dnia 16 października 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał brak spełnienia warunku z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ nie stwierdzono, aby niepełnosprawność matki skarżącego powstała w okresach wymienionych w tym przepisie. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 maja 2021r. sygn. akt: [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ pomocy społecznej orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. Zalecono aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ l instancji zbadał również pozostałe przesłanki warunkujące możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W następstwie powyższego organ I instancji decyzją z 12 lipca 2021 r. odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepis art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został uchylony przez Trybunał Konstytucyjny, wobec czego obowiązuje nadal w niezmienionej treści. W dalszej części organ wskazał, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie legitymację dla ustawodawcy do zmiany obowiązujących przepisów, co dotychczas nie zostało dokonane. Organ pomocowy stwierdził wreszcie, że przepis ten należy stosować w literalnym jego brzmieniu, co wyłącza jednoznacznie możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie organ stwierdził, że w sprawie zachodzi również inna negatywna przesłanka wymieniona w art. 17 ww. ustawy, wskazując, iż w obiegu prawnym pozostaje decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy na okres 2020/2021. Nadto organ stwierdził, że wprawdzie w oświadczeniu złożonym w dniu 3 marca 2021 r. strona podała, że rezygnuje z prawa do tego świadczenia i prosi o uchylenie decyzji przyznającej ten zasiłek, jednakże dopiero po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił: - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt: K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, - błędne zastosowanie art. 17 ust. 1 lit. b ustawy, polegające na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, - niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak na wstępie. Kolegium powieliło swoje stanowisko odnośnie braku podstaw do odmowy przyznania świadczenia wynikających z art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołując się na treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ odwoławczy stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika aby opieka sprawowana przez skarżącego nad niepełnosprawną matką wykluczała podjęcie przez niego jakiegokolwiek aktywności zarobkowej chociażby w niepełnym wymiarze. Ustalono, że niepełnosprawna matka skarżącego ma lat 86 i cierpi na liczne schorzenia (choroba serca, nadciśnienie, cukrzycę i astmę), pozostając pod opieką kardiologa. Nie może ona funkcjonować bez pomocy i wsparcia osób drugich, stąd opiekę nad nią sprawuje skarżący. W jej ramach prowadzi gospodarstwo domowe, wykonując takie czynności jak: robienie zakupów, gotowanie, pranie, przygotowywanie posiłków, podawanie leków, pilnuje terminów wizyt lekarskich, załatwia wszelkie sprawy urzędowe, w tym organizuje opał na zimę. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Uznano też, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną matką, w świetle zasad doświadczenia życiowego, jest do pogodzenia z ewentualnymi obowiązkami zawodowymi. Dodano, że w rodzinie matki skarżącego zobowiązanych do alimentacji jest jeszcze 5 osób w tym córka J. S. zamieszkująca razem z matką i skarżącym oraz dwie inne córki zamieszkujące w niedalekiej odległości od matki, w tym jedna niepracująca. W treści uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał te, że decyzją z dnia [...] 2020 r. znak: [...] organ l instancji przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, w związku z opieką nad matką, na okres od dnia 1.11.2020 r. do 31.10.2021 r. W skardze do WSA w Krakowie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem wnioskodawczyni wskazała, iż w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ona z zasiłku opiekuńczego; 3. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej jako: "p.p.s.a.". Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego. Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego reguluje, jak prawidłowo wskazało Kolegium, art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111) – dalej u.ś.r, w którym szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Wskazany przepis jednocześnie bezpośrednio wskazuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z normy art. 17 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku osoby zobowiązanej do alimentacji, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Podkreślić należy, że jakkolwiek ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to jednak z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Te określenia - "stała" lub "długoterminowa" - wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt l OSK 2201/15). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został bowiem tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo skutkowy. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie spełnił przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki, ponieważ z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby opieka nad niepełnosprawną matką sprawowana przez skarżącego wykluczała podjęcie przez niego jakiegokolwiek zatrudnienia. Jak wskazuje stan faktyczny sprawy matka skarżącego, choć niewątpliwe schorowana to jednak nie jest osobą leżącą, czy obłożnie chorą. Skarżący pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu poprzez: robienie zakupów, gotowanie, pranie, przygotowywanie posiłków, podawanie leków, pilnowanie terminów wizyt lekarskich, załatwianie wszelkich spraw urzędowych i organizowaniu opału na zimę. Wskazać należy, że wymienione czynności nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujące się opieką nad starszymi rodzicami i jednocześnie pracujące zawodowo. Czynności te nie mają charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach - z reguły rano i wieczorem, a zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcia jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie. Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest, że razem ze skarżącym i jego matką mieszka siostra skarżącego, a zatem skarżący nie jest pozostawiony "sam sobie" w sprawowaniu opieki. Dodatkowo są jeszcze 4 siostry skarżącego, które w równym stopniu są zobowiązane do alimentacji wobec matki. Niektóre z nich mieszkają w niewielkiej odległości, a jedna z nich nie pracuje. Podkreślić również należy, że brak możliwości sprawowania osobistej opieki z powodów zawodowych nie zwalnia z obowiązków alimentacyjnych i zawsze daje możliwość ich realizacji choćby w formie finansowej partycypacji w kosztach zapewnienia opieki. Tym samym Sąd w pełni podzielił stanowisko organów w zakresie ustalenia braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, a nie podejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego. Na marginesie Sąd zauważa, że podniesiona w decyzji organu odwoławczego kwestia pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia wobec ustalenia braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką, a nie podejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego. Gdyby taki związek przyczynowy zaistniał, sam fakt pobierania tego zasiłku nie wykluczałby skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ jak wskazuje ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych uprawionemu w takiej sytuacji służy prawo wyboru świadczenia na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Konkludując, w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało zatem oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.