II SA/Lu 996/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z 20 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpatrzeniu odwołania E. K. (dalej jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Uchanie z 8 czerwca 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 1 czerwca 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wystąpiła do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką – A. N., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z 8 czerwca 2021 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując w uzasadnieniu, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1b oraz ust. 5 pkt 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej jako: u.ś.r.), gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu wieku określonego w ww. przepisie, a ponadto skarżąca pobiera emeryturę z KRUS. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił błędne zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., bez uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13). Ponadto pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ) u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury z KRUS stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 20 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zakwestionowało powołanie się przez organ I instancji na przesłankę negatywną związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. Kolegium zgodziło się jednak z organem I instancji, że w sprawie zaistniała przesłanka negatywna wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., gdyż skarżąca ma przyznaną emeryturę rolniczą. W ocenie Kolegium organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego wyrównania pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest wnioskującemu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wypłacana, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik E. K. podniósł zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., przez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu pełnomocnik powołał się na orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że pozbawienie w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wskazanych w tym przepisie byłoby sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej oraz udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Kolegium prawidłowo nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do podstawy odmowy przyznania świadczenia. Argumentacja Wójta Gminy Uchanie, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie, z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19 i z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19). Istotniejszym problemem dla rozpoznawanej sprawy jest kwestia zbiegu praw do świadczeń. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Bezsporny jest fakt, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury rolniczej i aktualnie pobiera to świadczenie. Zarówno Sądowi, jak i obydwu stronom sporu (biorąc pod uwagę, że skarżąca jest reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, występującego w licznych podobnych sprawach dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych) doskonale znane są rozbieżności, jakie pojawiały się w orzecznictwie na tle interpretacja art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie przychyla się do zdecydowanie dominującego w aktualnym orzecznictwie poglądu, wskazującego na konieczność odejścia od stricte językowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. i uwzględnienia również wyników wykładni funkcjonalnej (celowościowej) i systemowej. Zgodnie z tą linią orzeczniczą, nie ulega wątpliwości, że nie można jednocześnie pobierać świadczenia pielęgnacyjnego i świadczeń wskazanych w analizowanym przepisie, jednakże przyznane prawo do emerytury nie stanowi bezwzględnej przesłanki wykluczającej uzyskanie świadczenia. Konieczne jest jednak usunięcie kolizji świadczeń, poprzez wybór jednego z nich, co w przypadku emerytury oznacza konieczność doprowadzenia do zawieszenia pobierania świadczenia emerytalnego. Jak wskazano wyżej, pogląd ten zdecydowanie dominuje w aktualnym orzecznictwie, zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19; z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, 30 października 2020 r., I OSK 1189/20; z 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20; z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko, odnotowując przy tym, że jest ono dominujące również w orzecznictwie tutejszego sądu (por. przykładowo: wyroki WSA w Lublinie z 7 stycznia 2021 r., II SA/Lu 555/20; z 12 stycznia 2021 r., II SA/Lu 719/20; z 16 marca 2021 r., II SA/Lu 753/20; z 27 maja 2021 r., II SA/Lu 18/21). Jednocześnie Sąd zdecydowanie odrzuca jako błędne stanowisko, w świetle którego istnieje możliwość proporcjonalnego obniżenia świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia emerytalno-rentowego (wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.), a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. Takie stanowisko nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Na przeszkodzie stoi także treść art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto takie rozwiązanie rodziłoby wiele komplikacji w perspektywie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania dodatkowych świadczeń z systemu emerytalno-rentowego (np. trzynastej emerytury), czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Sąd zdecydowanie opowiada się za drugim stanowiskiem, w świetle którego rozwiązaniem analizowanego zbiegu praw do świadczeń jest umożliwienie osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (por. przykładowo: wyroki NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2511/20, z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 764/20). W świetle powyższych poglądów, osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania drugiego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. W przypadku emerytury rolniczej podstawa prawna do zawieszenia emerytury rolniczej wynika z art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53) w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2021 r., poz. 266, ze zm.; dalej jako: u.s.r.). Przepis ustawy systemowej, który znajduje odpowiednio zastosowanie do emerytur rolniczych (na podstawie odesłania zawartego w art. 52 ust. 1 u.s.r.), wskazuje, że na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Na marginesie jedynie można odnotować, że powoływany często w orzeczeniach sądów administracyjnych art. 34 u.s.r. odnosi się do zupełnie innej sytuacji – zawieszenia prawa do emerytury rolniczej z powodu przekroczenia progu dochodów uzyskiwanych z pozarolniczej działalności prowadzonej przez emeryta rolniczego. Nie jest to właściwa podstawa prawna do zastosowania w analizowanym przypadku. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że istota problemu zbiegu praw do świadczeń, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia emerytalno-rentowego, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty rodzinnej skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury lub renty (w tym rodzinnej), od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalno-rentowego (por. przykładowo: wyroki NSA z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 433/21; z 23 lutego 2022 r., I OSK 1146/21; z 3 marca 2022 r., I OSK 1647/21; z 11 marca 2022 r., I OSK 1681/21; z 23 marca 2022 r., I OSK 1160/21; z 25 marca 2022 r., I OSK 1267/21). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, nigdy nie przedstawiła decyzji zawieszającej wypłatę emerytury rolniczej, ani nawet dowodu złożenia wniosku w tym przedmiocie do organu rentowego. Wbrew argumentom podniesionym w przez pełnomocnika w odwołaniu, samo złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne nie spełnia przesłanki wyboru świadczenia w taki sposób, aby usunąć przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającą z kolizji świadczeń. Wyboru między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym nie można utożsamiać ze złożeniem jedynie oświadczenia o wyborze któregoś z tych świadczeń lub ze złożeniem jedynie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym pobieraniu emerytury. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego musi być uzewnętrzniony złożeniem wniosku o zawieszenie prawa do emerytury do organu rentowego, czyli organu innego, niż organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powstaje ponadto z chwilą złożenia takiego wniosku, bowiem dopiero wstrzymanie prawa do emerytury skutkuje powstaniem takiej możliwości (por. podobnie wyroki WSA w Gdańsku z 22 grudnia 2021 r., III SA/Gd 852/21; z 21 października 2021 r., III SA/Gd 585/21). Konkludując: skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika (adwokata), nie poczyniła żadnych starań, by móc uzyskać prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca nadal zatem pobiera emeryturę rolniczą. Nie ulega wątpliwości, że nie można jednocześnie pobierać emerytury rolniczej i świadczenia pielęgnacyjnego, byłoby to w oczywisty sposób sprzeczne z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Również w perspektywie wykładni celowościowej oraz systemowej, uwzględniającej kontekst wartości konstytucyjnych, bezspornie taka sytuacja jest niedopuszczalna. Z powoływanego orzecznictwa sądów administracyjnych płynie jednoznaczny wniosek: konieczne jest umożliwienie uprawnionemu dokonania wyboru świadczeń z jednego z systemów. Powody kierujące skarżącą, dla których nie złożyła ona wniosku o zawieszenie emerytury rolniczej nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi. Jedynie bowiem na wniosek skarżącej, złożony do organu rentowego, emerytura rolnicza mogła być zawieszona, co skutkowałoby wstrzymaniem jej wypłaty. Eliminowałoby to negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą rozwiązania kolizji świadczeń jest wybór jednego z nich, a nie pobieranie dwóch świadczeń jednocześnie. Wypada przy tym odnotować, że o ile w przypadku zbiegu świadczeń z tego samego systemu (świadczeń rodzinnych – art. 27 ust. 5 u.ś.r.) rozwiązanie problemu zbiegu leży w kompetencjach tego samego organu, jako właściwego do wydawania decyzji w przedmiocie świadczeń rodzinnych. W przypadku świadczeń z różnych systemów (emerytalnego i rodzinnego) jest to niemożliwe. Bez aktywności ze strony wnioskodawczyni, która jest jedyną osobą mogącą wnioskować o zawieszenie prawa do emerytury, organ nie może rozwiązać problemu zbiegu świadczeń korzystnie dla strony. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że zasadnie odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na fakt, że pobiera emeryturę rolniczą i (pomimo że jest reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika) nie dopełniła czynności niezbędnych do rozwiązania problemu zbiegu świadczeń, tj. nie złożyła wniosku o wstrzymanie wypłaty emerytury i nie przedstawiła decyzji w tym przedmiocie. W tej sytuacji podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. należy uznać za niezasadny. Należy końcowo zauważyć, że oddalenie skargi nie skutkuje definitywnym pozbawieniem skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca jest jedyną osobą władną do usunięcia w każdej chwili jedynej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia. W tym celu musi złożyć wniosek do organu rentowego (w tym przypadku KRUS) o zawieszenie emerytury rolniczej. Z dniem doręczenia skarżącej decyzji w tym przedmiocie upadnie przesłanka negatywna. Skarżąca w każdej chwili może zatem złożyć kolejny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie wystąpić do organu rentowego z wnioskiem o zawieszenie emerytury, zmierzając do usunięcia przesłanki negatywnej, stojącej na przeszkodzie przyznaniu świadczenia. Jeszcze raz trzeba jednak podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane dopiero od tego miesiąca, w którym skarżąca przedstawi decyzję zawieszającą emeryturę. W związku z tym wypada zauważyć, że uchylenie zaskarżonej decyzji w rozpoznawanej sprawie w żaden sposób nie zmieniłoby sytuacji prawnej skarżącej, gdyż organy nie mogłyby przyznać świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy (np. od daty wniosku – z 1 czerwca 2021 r.), niż miesiąc, w którym doszłoby do skutecznego zawieszenia pobierania świadczenia emerytalnego. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329).