II OSK 2568/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1329/21 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 23 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1329/21, oddalił skargę M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 23 lipca 2021 r., nr [...], w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem z 13 listopada 2020 r. M. S. - dalej: "skarżący" wystąpił do Prezydenta Miasta Bydgoszczy o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych o numerach 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 oraz lokali użytkowych o numerach U1 i U2, znajdujących się w budynku przy ul. [...] w Bydgoszczy. Prezydent wydał zaświadczenia dla lokali mieszkalnych o numerach 1-6 oraz dla lokalu użytkowego nr U2. Natomiast postanowieniem z dnia 12 lutego 2021 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr 7 oraz lokalu użytkowego nr U1. Powyższe postanowienie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy – dalej: "SKO", postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2021 r., wydanym na skutek zażalenia skarżącego. Organ odwoławczy wskazał, że nieprawidłowo Prezydent powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) w sytuacji, gdy sprawa dotyczy prawnego wyodrębnienia lokali mieszkalnych w budynku o funkcji mieszkalnej. SKO wskazało, że zadaniem organu jest zbadanie samodzielności lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1910) – dalej "u.w.l.". Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Bydgoszczy, postanowieniem z dnia 4 czerwca 2021 r., odmówił wydania zaświadczeń o samodzielności lokali dla lokalu mieszkalnego nr 7 oraz lokalu użytkowego nr U1. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza dokumentacji zgromadzonej na potrzeby postępowania, przede wszystkim projektu wewnętrznej instalacji gazowej z 2007 r. zatwierdzonego decyzją własną organu nr [...] z dnia 14 września 2007 r. o pozwoleniu na budowę, wskazuje, że błędną jest sugestia skarżącego, iż w 2007 r. lokal mieszkalny zlokalizowany był na całej kondygnacji piwnicznej, jak i to, że istniały obiekty okienne i drzwiowe w ścianach zewnętrznych i konstrukcyjnych budynku. Organ stwierdził, że po uzyskaniu ww. decyzji nie przeprowadzono postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego na lokal mieszkalny bądź na lokal użytkowy - usługowy, ani też postępowania dotyczącego budowy schodów zewnętrznych oraz dodatkowych otworów okiennych oraz drzwiowych w ścianie zewnętrznej budynku. W ocenie organu nieuzasadnionym jest wydanie zaświadczenia dla przedmiotowych lokali mieszkalnego i użytkowego, bowiem w ich miejscu – zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym - znajdują się m.in. pomieszczenia piwniczne. Według organu nie znajduje się tam lokal usługowy, a lokal mieszkalny stanowi tylko część kondygnacji piwnicznej, pozostała część jest piwnicą. Powołując się na art. 2 ust. 2 i 3 u.w.l., w kontekście przesłanek stwierdzenia samodzielności lokalu, organ wskazał, że pozyskana na potrzeby postępowania dokumentacja wskazuje, że przedmiotowe lokale były dotychczas użytkowane w sugerowany przez skarżącego sposób. Nie stanowi ona jednak dowodu, że lokale posiadają status odpowiednio lokalu mieszkalnego i użytkowego, uzyskany w sposób prawem przewidziany. W ocenie organu skuteczne wystąpienie z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr 7 i U1 uwarunkowane jest uprzednim uzyskaniem zmiany sposobu użytkowania tych lokali, ewentualnie zalegalizowaniem dokonanych zmian. Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, postanowieniem z dnia 23 lipca 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. S. wniósł o jego uchylenie wraz z postanowieniem I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu, z decyzji nr [...] z dnia 14 września 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie wewnętrznej instalacji gazowej doprowadzającej gaz m.in. do lokalu nr 4 (aktualnie nr 7) wynika, że wyodrębnione na tym poziomie pomieszczenia, ujęte przez skarżącego jako części lokalu mieszkalnego nr 7 i użytkowego U1, miały charakter komórek piwnicznych. W zasobach organu brak jest natomiast innych dokumentów urzędowych świadczących o tym, że przedmiotowe pomieszczenia są użytkowane w sposób zgodny z prawem jako pomieszczenia mieszkalne lub jako lokal użytkowy (np. decyzja o zmianie sposobu użytkowania piwnic na cele mieszkalne). Zdaniem Sądu meriti zasadnie podniosły organy obu instancji, że przedłożone przez skarżącego dokumenty – inwentaryzacja budynku, kopie umów najmu, dokumenty związane z dochodzeniem odszkodowania od ubezpieczyciela, decyzje przyznające dodatki mieszkaniowe – świadczą jedynie o tym, że pomieszczenia zlokalizowane w piwnicy są wykorzystywane w sposób sugerowany przez skarżącego i nie świadczą o statusie prawnym tych pomieszczeń. Zasadnie też wskazał organ odwoławczy, że wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu stanowi przesłankę warunkującą w przyszłości powstanie nieruchomości lokalowej, samo zaświadczenie nie podlega zaś potem merytorycznej kontroli, toteż podstawy wydania zaświadczenia nie mogą budzić jakichkolwiek wątpliwości. Zgodnie z materiałem dowodowym organu – decyzją administracyjną z 2007 r. – w podziemnej kondygnacji nie znajduje się lokal usługowy, a lokal mieszkalny stanowi tylko część kondygnacji piwnicznej (część ta oznaczona została na rzucie piwnicy jako "M-4"). Pozostała część to, jak wskazano, pomieszczenia piwniczne. Jak wskazał Sąd Wojewódzki, samodzielność lokali powinna polegać na nieskrępowanym dostępie do nich ich właścicieli i korzystających z nich osób. Istotą samodzielności lokalu jest to, że może być wykorzystywany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, niezależnie od korzystania z innych lokali. Tymczasem jak wynika z dokumentacji przedstawionej przez skarżącego (inwentaryzacja – rzut sutereny) lokal użytkowy U1 składa się z pomieszczenia usługowego i łazienki z wc, które to dwa pomieszczenia oddzielone są od siebie korytarzem przyporządkowanym do lokalu nr 7. Wobec obu lokali nie zostaje zatem w tej sytuacji również zachowana ciągłość komunikacyjna niepowodująca ingerencji w korzystanie z innego lokalu. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: 1) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. polegające na zastosowaniu bez zastrzeżeń i bez uwzględnienia specyfiki postępowania o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali wadliwej wykładni przywołanego przepisu procedury administracyjnej, poprzez "zdecydowane ograniczenie", a w praktyce wyłączenie z zakresu materiału dowodowego dokumentów przedłożonych przez skarżącego w ramach czynności wyjaśniających o których mowa w art. 218 § 2 K.p.a.; 2) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez błędną wykładnię przywołanego przepisu prawa materialnego polegającą na wadliwym przyjęciu, że pomieszczenie pomocnicze lokalu użytkowego jakim jest łazienka z toaletą nie może być przedzielone od pozostałych pomieszczeń tego lokalu korytarzem stanowiącym cześć wspólną budynku, co skutkowało nieuwzględnieniem wniosku skarżącego w przedmiocie wydania zaświadczeń o samodzielności lokali. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł: - na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; - na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. – o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa sądowego według norm przepisanych; - o nieprzeprowadzanie rozprawy. Czyniąc zadość wymogowi wynikającemu z art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 176 § 2 P.p.s.a. pełnomocnik skarżącego wskazał, że zaskarżony wyrok oraz poprzedzające ten wyrok postanowienia organów administracji naruszają uprawniania oraz interes prawny skarżącego w ten sposób, że uniemożliwiają skarżącemu uzyskanie zgodnie z prawem zaświadczeń o samodzielności lokali objętych zaskarżonymi postanowieniami, dokumentujących istniejący stan faktyczny i prawny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej wymienione zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Powyższe oznacza także, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych w niej zarzutów powoduje, że zarzuty te muszą być prawidłowo i precyzyjnie sformułowane. Z treści złożonej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej wynika, że zawiera ona zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, choć autor skargi kasacyjnej nie dokonał takowego podziału w jej petitum. Autor skargi kasacyjnej powołując zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który, co należy podkreślić, jest przepisem ustrojowym, a nie procesowym, powiązał ten zarzut zarówno z zarzutem naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 2 ust. 2 ustawy Prawo własności lokali), jaki i przepisu postępowania administracyjnego (art. 218 § 1 i § 2 K.p.a.). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, składający się z § 1 i 2 określa jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, a to, że wydał wyrok, który został następnie zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej. Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu uznać należy za chybiony. Przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń reguluje art. 217 K.p.a. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Z art. 218 § 1 K.p.a. wynika, że w przypadku wydania zaświadczenia ze względu na interes prawny osoby żądającej wydania zaświadczenia organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z kolei z art. 218 § 2 K.p.a. wynika, że w każdym przypadku wydawania zaświadczenia organ administracji może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W powołanym przepisie stanowi się, że organ administracji może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jednakże przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w niektórych przypadkach organ administracji jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1358/19, ONSAiWSA 2022, nr 6, poz. 89). Przywołane przepisy K.p.a. stanowią ramę procesową w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Należy je powiązać z konkretnymi przepisami prawa materialnego, a takowymi są w tej sprawie normy zawarte w art. 2 u.w.l. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie organy stosując przepisy procesowe prawidłowo zastosowały jednocześnie art. 2 ust. 2 u.w.l. i wykazały zasadność odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści, tj. samodzielności wskazanych wyżej lokali. Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji z decyzji nr [...] z dnia 14 września 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie wewnętrznej instalacji gazowej doprowadzającej gaz m.in. do lokalu nr 4 (aktualnie nr 7) wyodrębnione na tym poziomie pomieszczenia, ujęte przez skarżącego jako części lokalu mieszkalnego nr 7 i użytkowego U1, miały charakter komórek piwnicznych. W materiale aktowym sprawy brak jest natomiast innych dokumentów urzędowych świadczących o tym, że przedmiotowe pomieszczenia są użytkowane w sposób zgodny z prawem jako pomieszczenia mieszkalne lub jako lokal użytkowy. Natomiast przedłożone przez skarżącego dokumenty – inwentaryzacja budynku, kopie umów najmu, dokumenty związane z dochodzeniem odszkodowania od ubezpieczyciela, decyzje przyznające dodatki mieszkaniowe – świadczą jedynie o tym, że pomieszczenia zlokalizowane w piwnicy są wykorzystywane w sposób sugerowany przez skarżącego i nie świadczą o statusie prawnym tych pomieszczeń. Zgodnie z materiałem dowodowym organu – decyzją administracyjną z 2007 r. – w podziemnej kondygnacji nie znajduje się lokal usługowy, a lokal mieszkalny stanowi tylko część kondygnacji piwnicznej (część ta oznaczona została na rzucie piwnicy jako "M-4"). Pozostała część to pomieszczenia piwniczne. Mając powyższe okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy na uwadze stwierdzić należało, że zasadnie orzekające w sprawie organy, (co potwierdził Sąd pierwszej instancji) stwierdziły brak możliwości wydania stronie skarżącej – w trybie przepisów Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l. - zaświadczenia potwierdzającego samodzielność przedmiotowych lokali. W tym stanie rzeczy, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.