II SA/Bk 142/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant referent stażysta Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na zarządzenie pokontrolne P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zarządzenia podjęcia działań organizacyjno-technicznych mających na celu trwałe ograniczenie wtórnej emisji zanieczyszczeń 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2. zarządza od P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. na rzecz skarżącego J. G. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] grudnia 2021r. P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska powołując się na art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 1070) oraz na ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach [...] listopada 2021r. – [...] listopada 2021r. w Gospodarstwie Rolnym J. G. w R., gmina J., zarządził podjęcie działań organizacyjno-technicznych, mających na celu trwałe ograniczenie wtórnej emisji zanieczyszczeń pyłowych (pozostałości pochodzenia roślinnego – plew), powstających w trakcie procesu suszenia kukurydzy, w szczególności przy opróżnianiu zbiornika na plewy w terminie do [...] stycznia 2022r. Jednocześnie wyznaczył J. G. na dzień [...] stycznia 2022r. termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że w trakcie kontroli stwierdzono nagromadzenie w bezpośrednim sąsiedztwie suszarni (pod zbiornikiem na plewy i w jego okolicy) dużej ilości pozostałości pochodzenia roślinnego (plewy z kukurydzy), pochodzących głównie z procesu opróżniania zbiornika stanowiącego integralną część suszarni. Przyjęte i stosowane rozwiązania organizacyjno-techniczne związane z procesem suszenia skutkują ich wtórną niezorganizowaną emisją (zaleganie ww. plew zaobserwowano również na gruncie części posesji państwa G. a ich stężenie było nierównomierne (największe ilości w zachodniej części terenu posesji). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 1219), kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższe zarządzenie pokontrolne J. G. podniósł, że przedstawione upoważnienie do kontroli upoważniało inspektorów WIOŚ do przeprowadzenia kontroli obejmującej przestrzeganie przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska. W związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego nie wydano żadnych decyzji środowiskowych a zatem nie mogły one być objęte przedmiotem kontroli. Inspektorzy skontrolowali suszarnię i silosy służące do przechowywania i magazynowania zbóż. Silosy nie są suszarnią, służą do przechowywania i magazynowania zbóż, nie mają otworów wentylacyjnych ani kanałów nawiewnych, są szczelne (spawane szczelnie z dwóch stron) i nie ma możliwości, by do środowiska przedostawała się zawartość silosów. Nawet przy załadunku zboża do silosów nie ma pylenia. Skarżący wyraził niezrozumienie, jak mogą szkodzić środowisku jego silosy skoro w odległości 280 metrów są silosy, mające wentylację do przedmuchiwania dla dosuszenia ziarna a kontrola środowiska stwierdziła, że tamte silosy nie szkodzą środowisku natomiast uznano jego szczelne silosy za zagrażające życiu i zdrowiu mieszkańców oraz środowisku. Odnosząc się do zarzutu nie posprzątania plew z kukurydzy, stwierdził, że nie posiada żadnego zbiornika na plewy a osuszanie kukurydzy jest pracą sezonową. Leżące w zakamarku obok suszarni plewy pochodziły z zainstalowanej aspiracji urządzenia służącego do ograniczania plew w czasie dosuszania. Stwierdził, w czasie kontroli ani sprecyzowano ilości zalegających plew ani nie wzięto pod uwagę, że w sąsiedztwie suszarni z trzech stron są grunty rolne. Podkreślił, że w tej samej miejscowości w innym gospodarstwie rolnym funkcjonuje suszarnia zbóż trzykolumnowa pracująca ponad 20 - krotnie intensywniej, niż jego i w systemie całodobowym ale nie stanowiła przedmiotu zainteresowania inspekcji ochrony środowiska. Wyraził rozgoryczenie takim podejściem służby ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie z powodu naruszenia terminu do wniesienia skargi ewentualnie o jej oddalenie stwierdzając, że skarżący nie przedstawił żadnych merytorycznych argumentów podważających zasadność zarządzenia pokontrolnego. Stwierdził, że ujawnione zaleganie plew stanowi dowód, że przyjęte rozwiązania techniczno- organizacyjne związane z szeroko rozumianymi procesami suszenia kukurydzy, mogą powodować dalszą niezorganizowaną emisję plew, również poza teren posesji i mogą potencjalnie stwarzać uciążliwość najbliższym sąsiadom. Przedmiotowa uciążliwość podnoszona jest od wielu lat w skargach kierowanych do WIOŚ w B. Organ podkreślił, że nie stwierdził, iż eksploatacja instalacji do przechowywania i suszenia kukurydzy jest szczególnie szkodliwa i zagraża zdrowiu i życiu ludzi i środowisku, co jest podniesione w skardze oraz podał, że nie stosował sankcji finansowych w postaci mandatów karnych wobec J. G.. Organ stwierdził, że istota zarządzenia pokontrolnego sprowadza się do formalnego potwierdzenia stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości oraz do nałożenia obowiązku podjęcia działań eliminujących nieprawidłowości. Wnioskując o odrzucenie skargi organ wskazał, że zarządzenie pokontrolne zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] grudnia 2021r. natomiast skarga została złożona w dniu [...] stycznia 2022r. tj. z naruszeniem 30 – dniowego terminu do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Na wstępie sąd stwierdza, że skarżący wykazał fakt złożenia skargi w terminie. W toku postępowania do akt sądowych wpłynęło bowiem pismo D. G. - żony skarżącego, która poinformowała sąd, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało przez nią odebrane w urzędzie pocztowym w dniu [...] grudnia 2021r. a nie w dniu [...] grudnia 2021r., jak mylnie wpisała na zwrotnym potwierdzeniu doręczenia przesyłki przy swoim podpisie. Do pisma dołączyła pocztowy wydruk śledzenia toku doręczenia przesyłki o kodzie [...], widniejącym na potwierdzeniu odbioru zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, z którego wprost wynikało, że przesyłka została odebrana w urzędzie pocztowym po dwukrotnym jej awizowaniu dopiero w dniu [...] grudnia 2021r. co potwierdziła też data na datowniku stempla pocztowego Filii Urzędu Pocztowego w K. tj. placówki pocztowej, w której przesyłka była przechowywana do odbioru przez okres awizacji. Stwierdzenie przez sąd, że skarga wniesiona w dniu [...] stycznia 2022r. w rzeczywistości została złożona przed upływem 30 dniowego terminu na jej wniesienie, uzasadniało skierowanie skargi do merytorycznego rozpatrzenia. Merytorycznie skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane bez wykazania przez organ, że stwierdzone w gospodarstwie rolnym skarżącego J. G. w trakcie kontroli zaleganie nieokreślonej ilości pozostałości pochodzenia roślinnego - plew z kukurydzy, naruszyło konkretne przepisy prawa materialnego albo obowiązki wynikające z decyzji administracyjnych wydanych w stosunku do skarżącego. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 P.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne wydane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. w podstawie prawnej powołuje się wyłącznie na przepisy kompetencyjne tj. art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Już tak okrojona podstawa prawna zarządzenia, skupiona wyłącznie na warstwie kompetencyjnej i ustrojowej służby przeprowadzającej kontrolę a abstrahująca od przepisu prawa materialnego nakładającego na skarżącego konkretne obowiązki i wymagania środowiskowe, związane z eksploatacją instalacji do przechowywania i suszenia zboża i innych płodów rolnych, czyni zarządzenie pokontrolne niepełnym i iluzorycznym. W myśl art. 2 powołanej wyżej ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy między innymi kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na środowisko. Takie też zadanie zostało wskazane ogólnie w upoważnieniu inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2021r. do przeprowadzenia pozaplanowej, interwencyjnej kontroli w Gospodarstwie Rolnym D. i J. G. w R., gdzie podano, że "kontrola obejmuje przestrzeganie przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska". Zgodnie natomiast z treścią art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, stanowiącego podstawę kompetencyjną przedmiotowego zarządzenia, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Z ustępu 2 art. 12 wynika natomiast, że kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Z treści przywołanych powyżej norm wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. W ocenie Sądu, zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną, na co wskazuje treść art. 31a ust. 1 ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej określony obowiązek, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08; z dnia 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09). Do tego typu aktów nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., gdyż są one wydawane w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12). Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 P.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury, bądź gdy wyniki kontroli nie wypełniały przesłanek zastosowania przepisu prawa materialnego. O ile zaskarżalność zarządzenia pokontrolnego do sądu administracyjnego nie budzi wątpliwości, nie jest oczywiste, czy i jakie obowiązki mogą być w tym zarządzeniu nałożone na kontrolowany podmiot. Zarządzenie pokontrolne jest stosunkowo najłagodniejszą formą reakcji na ustalenia kontroli. Nie powoduje ono odpowiedzialności administracyjnej za niewykonanie zarządzenia pokontrolnego, a wskazane w nim obowiązki nie są poddane egzekucji administracyjnej. Istniejący obowiązek poinformowania w ustalonym terminie o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń sankcjonowany jest jednak karnie i jest to odpowiedzialność związana z zaniechaniem przekazania informacji lub przekazaniem informacji niezgodnej z prawdą. Zarządzenie pokontrolne jest zatem aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem oddziaływującym lub korzystającym ze środowiska. Dlatego w doktrynie nie bez racji wskazuje się, że w zarządzeniu pokontrolnym jedynie stwierdza się naruszenie konkretnego obowiązku prawnego dotyczącego ochrony środowiska, ale nie nakłada się takiej powinności ani nie wyznacza się terminu do jej wykonania (szerzej T. Czech, Charakter prawny zarządzeń pokontrolnych organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Temidium 4 (61) 2010), ZNSA 2011/3/89-100; por. także B. Draniewicz, Glosa do postanowienia NSA z dnia 28 lutego 2008 r., II OSK 216/08, ZNSA 2009/6/147-155 oraz K. Gruszecki, Zarządzenie pokontrolne jako akt administracji publicznej. Glosa do wyroku WSA z dnia 20 maja 2009 r., II SA/Sz 303/08, GSP-Prz.Orz. 2012/4/71-78). Sygnalizacyjny charakter zarządzenia pokontrolnego absolutnie nie zdejmuje z kontrolującego wykazania, które konkretnie obowiązki kontrolowanego względem środowiska wynikające z decyzji i przepisów prawa materialnego zostały naruszone. Tymczasem w kwestionowanym zarządzeniu, opartym na ustaleniach zawartych w protokole kontroli, w ogóle nie wskazano, czy a jeśli tak, to jakie przepisy prawa materialnego naruszył skarżący. Przede wszystkim z opisu ustaleń organu co do stanu formalnoprawnego eksploatowanej przez J. G. instalacji do przechowywania i suszenia zboża i innych płodów rolnych, wprost wynika, że stan formalnoprawny instalacji jest uregulowany. Instalacja do przechowywania zboża i płodów rolnych została zgłoszona w trybie art. 152 ust. 1 Prawa ochrony środowiska Wójtowi Gminy J. jak organowi ochrony środowiska właściwemu do przyjęcia zgłoszenia, natomiast instalacja do suszenia zboża i innych płodów rolnych zwolniona była i jest z obowiązku posiadania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza oraz ze względu na wydajność nie przekraczającą 30 Mg na godzinę nie wymagała nawet zgłoszenia organowi ochrony środowiska w trybie art. 152 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. W protokole kontroli jako uszczegółowiony cel kontroli wskazano kontrolę przestrzegania przepisów ochrony środowiska w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza. W stosunku do prowadzonej przez skarżącego instalacji o niewielkiej wydajności i wykorzystywanej wyłącznie na potrzeby własne (vide: ustalenia wpisane do protokołu kontroli) nie ma jednak określonych decyzyjnie norm emisji gazów lub pyłów a zatem brak jest możliwości odniesienia ewentualnych naruszeń do standardu obowiązującego w gospodarstwie rolnym skarżącego. Sąd zauważa, że skarżący J. G. dołączonymi do pisma procesowego z dnia [...] marca 2022r. kopiami dokumentów wykazał, że w przeszłości ani sąd cywilny rozpatrujący sprawę z powództwa B. B. i J. B. (bezpośrednich sąsiadów siedliska skarżącego) przeciwko J. G. i D. G. o zaniechanie immisji dymu, pyłów i odpadów powstałych w procesie suszenia zboża i kukurydzy przy użyciu instalacji, nie stwierdził niekorzystnej, przekraczającej przeciętną miarę, immisji odpadów na nieruchomość powodów (vide: wyrok Sądu Rejonowego w B. z [...] lipca 2015r. sygn. [...]) ani właściwy dla eksploatowanej instalacji organ ochrony środowiska tj. Wójt Gminy J. nie dopatrzył się w eksploatowanej przez skarżącego instalacji do przechowywania i suszenia zbóż uciążliwości dla środowiska i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie decyzją z [...] kwietnia 2019r. (znak [...]). Wprawdzie decyzja Wójta Gminy J., utrzymana w mocy decyzją SKO w B. z [...] października 2018r., została uchylona przez WSA w Białymstoku wyrokiem z 11 kwietnia 2019r. (sygn. II SA/Bk 1/19) ale wyrok sądu I instancji uchylający te decyzje, nie jest do dziś prawomocny gdyż J. G. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, która do dziś nie została rozpatrzona przez NSA. Zatem inspektorzy dokonujący kontroli gospodarstwie rolnym skarżącego w zakresie przestrzegania przez skarżącego decyzji i przepisów ochrony środowiska w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza, nie mogli mieć żadnego punktu odniesienia wyniku kontroli (tj. stwierdzenia zalegania na siedlisku nieokreślonej ilości plew kukurydzy) do obowiązujących skarżącego standardów i wymogów. Stwierdzony stan na gruncie wymagał więc rozważenia potrzeby wydawania zaleceń pokontrolnych. W świetle bowiem art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, organ "może wydać" zarządzenie pokontrolne a nie ma obowiązku jego wydawania. Skład orzekający podkreśla, że treść zarządzenia pokontrolnego powinna pozwolić adresatowi odczytanie, jaki konkretnie naruszenie jest mu zarzucane i które konkretne przepisy prawa zostały naruszone. Brak wskazania naruszonych norm prawa materialnego lub wymogów wynikających z decyzji w zakresie ochrony środowiska wydanych w stosunku do kontrolowanego, czyni zarządzenie kontrolne niezgodnym z prawem. Organy administracji publicznej działają wyłącznie na podstawie przepisów prawa i w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa. Kompetencja inspektorów ochrony środowiska do przeprowadzania kontroli nie jest równoznaczna z obowiązkiem wydania zarządzenia pokontrolnego i obciążenia kontrolowanego obowiązkiem podjęcia działań nie znajdujących oparcia w przepisach prawa materialnego i nie wynikających z wydanych w stosunku do kontrolowanego decyzji. Sąd zauważa przy tym, że nałożone zarządzeniem pokontrolnym obowiązki nie mogą być zagadkowo ujęte, jak to zawarte zostało w zaskarżonym zarządzeniu. Ustalenia poczynione w toku kontroli oraz sformułowane na ich podstawie wskazania powinny umożliwić kontrolowanemu przedsiębiorcy skuteczne usunięcie zaistniałych naruszeń. Koniecznym tego warunkiem jest przede wszystkim precyzyjne zidentyfikowanie i nazwanie przez organ stwierdzonych w toku kontroli uchybień w działalności przedsiębiorcy i na tej podstawie sprecyzowanie wskazań służących ich wyeliminowaniu (vide, między innymi, wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2020r. sygn. IV SA/Po 209/20). Sformułowanie "podjęcie działań organizacyjno – technicznych, mających na celu trwałe ograniczenie wtórnej emisji zanieczyszczeń pyłowych (pozostałości pochodzenia roślinnego – plew), powstających w trakcie procesu suszenia kukurydzy, w szczególności przy opróżnianiu zbiornika na plewy", nie jest precyzyjne i nie określa jednoznacznie sposobu usunięcia nieprawidłowości. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego (art. 146 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)