III OSK 4394/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 20/20 w sprawie ze skargi R.S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza, że Prezes Sądu Rejonowego [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 5 marca 2020 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezesa Sądu Rejonowego [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia 5 marca 2020 r.; 4. oddala wniosek o wymierzenie grzywny Prezesowi Sądu Rejonowego [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 20/20, oddalił skargę R.S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w udostępnieniu informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 7 kwietnia 2020 r. R.S. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w udostępnieniu informacji publicznej. Podał, że wnioskiem z dnia 5 marca 2020 r. (data nadania) zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego [...] o udostępnienie kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w roku 2019, zarejestrowanych w rep. C pod symbolem 028, z zaznaczeniem, że żądane informacje mogą być zapisane na płycie CD/DVD. Wskazał, że pismem z dnia 25 marca 2020 r. organ poinformował go, że w żądanej kategorii wydano dwa wyroki z czego jeden jest opublikowany na portalu orzeczeń, a drugi w dniu 24 marca 2020 r. wysłano do publikacji na portalu orzeczeń. Skarżący zarzucił, że organ nie dostosował się do art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429, dalej jako "u.d.i.p."), gdyż nie udostępnił informacji zgodnie z wnioskiem, w związku z tym pozostaje w zwłoce. Wniósł o zobowiązanie organu do udostepnienia informacji i nałożenie na organ grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Potwierdził, że udzielił skarżącemu wskazanej odpowiedzi, w której podał sygnatury objętych wnioskiem spraw. Wyroki we wskazanych sprawach w postaci zanonimizowanej są ogólnie dostępne wraz z uzasadnieniami na Portalu Orzeczeń Sądu Rejonowego [...] (http://orzeczenia.ketrzyn.sr.gov.pl/) oraz Portalu Orzeczeń Sądów Powszechnych (https://orzeczenia.ms.qov.pl/). Dostęp do nich nie jest w żaden sposób limitowany oraz umożliwia sporządzenie wydruków i kopii. Organ wskazał, że w sprawie zaistniała sytuacja określona w art. 11 u.d.i.p., uprawniająca do odesłania do publikatora. Wprawdzie udzielona odpowiedź nie zawierała informacji o dokładnym internetowym adresie publikatora (wskutek niedokładności), jednak do odszukania wskazanych portali wystarczające jest wpisanie takiego hasła w dowolnej ogólnie dostępnej przeglądarce internetowej. Uzyskanie dostępu umożliwia także wpisanie w ogólnodostępnej przeglądarce internetowej samej sygnatury akt sprawy, o której informacja została udzielona skarżącemu. Stąd, w ocenie organu, brak precyzyjnego wskazania adresu internetowego nie może być traktowany jako nieudzielenie informacji czy odmowa jej udzielenia i w konsekwencji oznaczać pozostawanie organu w bezczynności. Niezależnie od powyższego organ poddał pod rozwagę Sądu, czy żądana informacja spełnia kryteria informacji publicznej. Podniósł, że z wniosku nie wynika w żaden sposób, aby jej uzyskanie miało służyć jakiemukolwiek uniwersalnemu dobru powszechnemu, poza indywidualnym interesem skarżącego. Pismem procesowym z dnia 5 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu podtrzymał stanowisko skarżącego. Wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia skarżącemu żądanych wyroków z uzasadnieniem oraz o przyznanie radcy prawnemu zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga jest niezasadna Sąd pierwszej instancji podniósł, że w sprawie nie jest kwestionowane, że adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a żądane dane dotyczą informacji publicznej. WSA w Olsztynie stwierdził, że wniosek skarżącego wpłynął do organu 16 marca 2020 r. Rozpatrując wniosek skarżącego organ ustalił dwa wyroki spełniające kryteria wniosku, o udostępnienie których zwrócił się skarżący. Organ poinformował skarżącego o ich sygnaturach, wskazując, że są one dostępne na portalu orzeczeń. Takie działanie, w stanie faktycznym i prawnym sprawy, było wystarczające do załatwienia wniosku skarżącego. Odpowiedź na wniosek organ przesłał skarżącemu listem poleconym w dniu 27 marca 2020 r., a więc w ustawowym terminie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Skarżący nie neguje, że wie o jaki portal chodzi. Skarżący nie kwestionuje też, że żądane wyroki są opublikowane w miejscu wskazanym przez organ. Istotnym jest natomiast, że Portal Orzeczeń Sądu Rejonowego [...] jest to zakładka Biuletynu Informacji Publicznej Sądu Rejonowego [...]. Także Portal Orzeczeń Sądów Powszechnych jest to strona Biuletynu Informacji Publicznej. W związku z tym w sprawie miał zastosowanie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Unormowanie to wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji. Oznacza to, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP lub centralnym repozytorium. Przyjmuje się, że w przypadku złożenia wniosku, podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o ujawnieniu żądanej informacji w BIP wraz z podaniem precyzyjnego adresu internetowego, pod którym się ona znajduje (zob. G. Sibiga, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, PPP 2007, nr 3, s. 18). W niniejszej sprawie organ ustalił sprawy o interesującym skarżącego zakresie, podał ich sygnatury i odesłał do publikatora. Wprawdzie nie podał skarżącemu dokładnego adresu internetowego portalu orzeczeń, do którego odesłał skarżącego, ale w sprawie nie budzi wątpliwości o jaki portal chodzi. W związku z tym, brak wskazania dokładnego adresu strony internetowej nie można uznać za istotny dla rozstrzygnięcia. Z wniosku skarżącego nie wynikało też w ogóle, że zależy mu na oryginałach orzeczeń z podpisami składu orzekającego, dlatego bezprzedmiotowe są dywagacje pełnomocnika na temat braku takich podpisów na orzeczeniach udostępnianych przez Internet. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., skoro organ dokonał już upublicznienia żądanych wyroków w BIP, co wiązało się z koniecznością ich anonimizacji, zwolniony jest z obowiązku ponownego odszukiwania akt wnioskowanych spraw, ponownego anonimizowania orzeczeń, co mogłoby zostać zakwalifikowane jako informacja przetworzona i uzasadniać żądanie wykazania posiadania szczególnego interesu. W przypadku informacji udostępnionej w BIP na dysponencie tej informacji nie spoczywa też obowiązek dokonywania wydruków z Biuletynu i przesyłania ich żądającemu informacji. W dniu 28 września 2020 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania w zakresie żądania zobowiązania Prezesa Sądu Rejonowego [...] do rozpoznania wniosku z dnia 05 marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz stwierdzenie, że Prezes Sądu Rejonowego [...] dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku, przy czym bezczynność ta nastąpiła bez rażącego naruszenia prawa, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na bezpodstawnym oparciu orzeczenia na okolicznościach faktycznych, których Sąd, nie zweryfikował w sytuacji, gdy skarżący kwestionował udostępnienie żądanej informacji, a zatem w konsekwencji uzasadnienie wyroku nie zawiera należycie ustalonego stanu faktycznego sprawy; 2. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy organ pozostawał w bezczynności, w związku z czym winien być zastosowany art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jednakże po wniesieniu skargi organ zamieścił żądane informacje na stronie BIP, zatem w sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.; 3. art. 3 § 1 i art. 149 P.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie zobowiązał organu do podjęcia czynności, w sytuacji gdy żądanie skarżącego odpowiadało pojęciu informacji publicznej, to w świetle treści art. 14 ust. 2 u.d.i.p. obowiązkiem organu, było poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja publiczna nie może zostać udostępniona w sposób określony we wniosku i określenie w jaki sposób mogłaby być udostępniona. Skoro organ tego nie uczynił, to trafny był zarzut jego bezczynności, a chybione okazało się niezastosowanie przez Sąd art. 149 P.p.s.a. - nie dostrzegł on bowiem uchybienia (bezczynności) organu w tym zakresie; 4. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nieudzielenie skarżącemu żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie. Skarżący kasacyjnie podniósł, że nie zostały mu udzielone żądane informacje, pomimo iż otrzymał w odpowiedzi na wniosek informację, iż żądane wyroki są ogólnodostępne w BIP. Skarżący kasacyjnie podniósł, że wyrok o sygn. [...] został opublikowany na Portalu Orzeczeń Sądowych w dniu 29 kwietnia 2020 r., natomiast drugi z wyroków o sygn. akt [...] został opublikowany dopiero w dniu 22 lipca 2020 r. Zatem żądane informacje zostały udostępnione po wniesieniu przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego, a przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie. Powyższe doprowadziło do ustalenia nieprawidłowego stanu faktycznego w sprawie. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie po otrzymaniu od organu administracji publicznej odpowiedzi na jego wniosek o udzielenie informacji publicznej. Taka odpowiedź nie spełniała jednak wymogów udzielenia informacji publicznej, albowiem organ nie udostępnił informacji publicznej w sposób wskazany przez skarżącego, a ponadto pomimo wskazania, że jeden z wyroków jest już opublikowany, a drugi został wysłany do publikacji na stosownym portalu - w rzeczywistości wyroki te zostały opublikowane odpowiednio 29.04.2020 r. oraz 22.07.2020 r. Z tych powodów za trafny i usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy z tego powodu uchybia obowiązkom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a., przedstawienia stanu faktycznego ustalonego, a nie domniemanego. Przy czym poczynione wady mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stan faktyczny mógł zostać ustalony odmiennie, a tym samym doprowadzić do stwierdzenia istnienia bezczynności organu. Zdaniem skarżącego taka sytuacja w żadnym wypadku nie pozwala na uznanie, że organ administracji publicznej nie pozostawał w bezczynności, bowiem na dzień wniesienia skargi żądane informacje nie były jeszcze udostępnione w BIP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej w całości oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół kwestii związanej z prawidłowością udostepnienia skarżącemu kasacyjnie informacji publicznej w postaci kopii dwóch wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w roku 2019, zarejestrowanych w rep. C pod symbolem 028, w sytuacji, gdy jeden z nich był zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej, a drugi był dopiero skierowany do opublikowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że skarżący kasacyjnie ma rację wskazując, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 5 marca 2020 r. Przypomnieć należy, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego kasacyjnie Prezes Sądu Rejonowego [...] poinformował, że w rep. C pod symbolem 028 wydane zostały dwa wyroki, z czego jeden został opublikowany w połączonym z BIP -Portalu Orzeczeń Sądowych Sądu Rejonowego [...] oraz Portalu Orzeczeń Sądów Powszechnych, wskazując wnioskodawcy adresy stron www., pod którymi znajduje się orzeczenie, jednocześnie jednak podniósł, że drugi wyrok został dopiero skierowany do publikacji, a jak wynika ze skargi kasacyjnej został on opublikowany dopiero w dniu 22 lipca 2002 r., a więc ponad pół roku po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rację ma Sąd pierwszej instancji, wskazując, za przywołanym w zaskarżonym wyroku orzecznictwem sądów administracyjnych, że opublikowanie informacji publicznej w BIP powoduje, że podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie danych znajdujących się już w Biuletynie – nie jest zobowiązany do udzielenia ich wnioskodawcy w formie pisemnej lub innej, a wystarczy, jeżeli poinformuje go o miejscu opublikowania żądanej informacji. W sprawie jednak nie wszystkie dane, o które zwrócił się wnioskodawca do Prezesa Sądu Rejonowego [...] były opublikowane w BIP. Drugi wyrok ze spraw z rep. C o symbolu 028 został dopiero skierowany do opublikowania, co nie jest oczywiście tożsame z jego upublicznieniem. W sytuacji, gdy dokument żądany przez wnioskodawcę o udostepnienie w trybie u.d.i.p. jeszcze nie został umieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej, lecz został dopiero skierowany do opublikowania, nie można uznać, że poinformowanie wnioskodawcy, aby czekał, aż dokument ten znalazł się na stronie BIP, stanowi udostępnienie informacji publicznej. Przypomnieć w tym miejscu należy, że ważnym elementem prawa dostępu do informacji publicznej jest szybkość jej udostępnienia, co chroni przepis art. 13 u.d.i.p. określający krótsze niż jest to w postępowaniu administracyjnym ogólnym terminy udzielenia informacji. Wnioskodawca powinien otrzymać żądaną informację tak szybko jak to jest możliwe nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Wyjątkowo zaś można przedłużyć termin do złożenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej do 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, informując wnioskodawcę o przyczynie dłuższego załatwienia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd podmiot, do którego wpłynął wniosek powinien go załatwić jak najszybciej. W sytuacji, w której odsyła się wnioskodawcę do informacji, która dopiero w bliżej nieokreślonej przyszłości ma zostać opublikowana w BIP nie realizuje się jego prawo do informacji publicznej, ponieważ nie otrzymuje on żądanych danych w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Powyższe oznacza, że Prezes Sądu Rejonowego [...], odsyłając wnioskodawcę do BIP, w sytuacji, gdy z dwóch wyroków, które odpowiadały kryteriom zawartym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej - tylko jeden był opublikowany, a drugi czekał dopiero na publikację - nie udzielił skarżącemu kasacyjnie w pełni żądanej informacji publicznej, a zatem był w bezczynności w zakresie jej udostępnienia i bezczynność ta trwała również w dniu wniesienia skargi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz stwierdził, że Prezes Sądu Rejonowego [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 5 marca 2020 r., o czym orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, a zwłaszcza brak intencjonalnego działania ze strony Prezesa Sądu czy też jego lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z przepisów u.d.i.p. – Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł jak w pkt. 2 wyroku. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zaistniała. Bezczynność organu nie wynikała ze złej woli organu, lecz stanowiła wyłącznie skutek przyjętej przez organ błędnej interpretacji art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Nie można zatem uznać, że zaniechanie w prawidłowej realizacji wniosku wynikało z celowego działania. Brak jest zatem podstaw by zwłoce organu przypisać charakter rażący. Skoro w niniejszej sprawie, stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi (żądane przez wnioskodawcę wyroki zostały umieszczone w BIP w dniu 29 kwietnia 2020 r. i w dniu 22 lipca 2020 r.), ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd pierwszej instancji, to postępowanie sądowe, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. podlega umorzeniu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt. 3 wyroku. Z uwagi na fakt, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie miała charakteru rażącego, Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając charakter uznaniowy środka, o którym mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a., żądanie R.S. o wymierzenie grzywny Prezesowi Sądu Rejonowego [...], o czym orzeczono jak w pkt. 4 wyroku.