I GSK 28/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Starosty Łęczyńskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt I SA/Lu 388/21 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na akt Starosty Łęczyńskiego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty Łęczyńskiego na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 6 października 2021 r., sygn. akt I SA/Lu 388/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił akt (informację) Starosty Łęczyńskiego (za którego działał Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Łęcznej) z dnia 23 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy udzielenia dofinansowania dla Z. Sp. z o.o. w M. Wyrok WSA zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W związku z epidemią COVID Spółkę dotknął znaczny spadek obrotów. Otrzymała dofinansowanie z Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie na podstawie art. 15gg ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID), tj. dofinansowanie dla pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym oraz obniżonym wymiarem czasu pracy na okres trzech miesięcy, w okresie od lipca do września 2020 r. (wniosek został złożony w dniu 24 lipca 2020 r.). Następnie 30 listopada 2020 r. Spółka złożyła za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Pracy w Łęcznej wniosek na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID na okres dwóch miesięcy, obejmujący 72 pracowników. Oświadczyła przy tym, że dofinansowanie będzie przeznaczone na inne koszty niż te, które zostały sfinansowane ze środków publicznych, a dofinansowanie na podstawie art. 15zzb dotyczy innych okresów niż dofinansowanie z art. 15gg ustawy. Po wezwaniu przez urząd, spółka przedłożyła m. in. wykaz pracowników ze wskazaniem miesięcy, w których otrzymała na nich świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy w oparciu o art. 15gg ustawy COVID. Wskazywała też, że przepisy ustawy nie zakazują łączenia świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP i dofinansowania wynagrodzeń ze środków starosty, o ile dotyczą innych okresów, nawet gdy chodzi o tych samych pracowników. Organ rozpatrzył wniosek negatywnie i w informacji z 23 grudnia 2020 r. stwierdził, że spółka nie mogła skorzystać z dofinansowania z art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID w sytuacji, w której skorzystała już ze wsparcia w ramach art. 15gg ust. 1 w pełnym dopuszczalnym okresie, tj. 3 miesięcy. W skardze do WSA Z. sp. z o.o. w M. zarzuciła naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15zzb ustawy COVID oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w drodze aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień wynikających z przepisów prawa i odmowę przyznania dofinansowania w formie wiadomości w systemie praca.gov.pl, skierowanej przez pracownika Powiatowego Urzędu Pracy w Łęcznej do pełnomocnika spółki, podczas gdy ze względu na to, że informacja dotyczy zadań realizowanych w ramach imperium i dotyczy środków publicznych powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co w dalszej kolejności doprowadziło do braku możliwości skorzystania z odwołania w toku postępowania administracyjnego i kontroli rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Spółka zarzuciła też naruszenie art. 15 gg ust. 6 w zw. z art. 15 gg ust. 7 oraz art. 15 zzb ust. 5 w zw. z art. 15 zzb ust. 12 ustawy COVID przez ich błędną wykładnię i uznanie, że wobec skorzystania z dofinansowania z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP) na rzecz ochrony miejsc pracy dla pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym oraz obniżonym wymiarem czasu pracy przez okres 3 miesięcy od miesiąca złożenia wniosku, spółka skorzystała z dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych i nie jest uprawniona do otrzymania dofinansowania ze środków starosty w zakresie części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Stwierdził, że jego rozstrzygnięcie było prawidłowe, a forma decyzji administracyjnej nie była wymagana. Zdaniem organu, spółka nie mogła otrzymać wnioskowanego wsparcia, ponieważ dofinansowanie do wynagrodzeń z obu źródeł nie może dotyczyć tych samych pracowników oraz nie może przekraczać łącznie 3 miesięcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2021 r. (sygn. akt I SA/Lu 111/21) odrzucił skargę, przyjmując że sprawa nie należy do drogi sądowej. W wyniku zażalenia spółki postanowienie WSA zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 748/21. Sąd II instancji uznał, że działanie starosty na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID jest działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych. Gdy organ ten zamierza przyznać świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi zdecydować, że to uczyni. Sąd odwoławczy (w ślad za sądem I instancji) przyjął, że rozstrzygnięcie takie nie jest decyzją administracyjną. W działaniu poprzedzającym zawarcie umowy należy dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie, której otrzyma wsparcie, należy uznać za inny akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15zzb ustawy stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że wykluczenie sądowej kontroli wskazanego w sprawie aktu jest niezgodne z prawem. Rozpoznając skargę ponownie WSA w Lublinie stwierdził, że stanowisko organu (niezwykle lakoniczne i nie wsparte żadną analizą) jest niezasadne. W ocenie WSA stanowisko organu o maksymalnym terminie dla wszystkich świadczeń przyznawanych na podstawie ustawy COVID (3 miesiące) nie jest prawidłowe. Każdy z przepisów wskazuje bowiem odrębnie termin, na który określone w nim świadczenie może zostać udzielone (art. 15g ust. 16art. 15ga ust. 7, art. 15gg ust. 6, art. 15zzb ust. 5 ustawy COVID). W żadnym z przepisów ustawy COVID nie wskazano przy tym, że łączny termin świadczeń z poszczególnych tytułów nie może przekroczyć 3 miesięcy. Nie jest to zatem termin wspólny dla wszystkich świadczeń. Każde z nich korzysta z odrębnej regulacji tej kwestii, chociaż dla niektórych ze świadczeń maksymalny okres ich udzielenia jest analogiczny. Trzymiesięczny termin świadczenia liczony jest każdorazowo od miesiąca złożenia konkretnego wniosku, z odpowiednim jednak zastrzeżeniem, charakterystycznym dla poszczególnych świadczeń (art. 15g ust. 18, art. 15gg ust. 7 i art. 15zzb ust. 12). W przypadku dofinansowania, o jakie ubiegała się spółka zastrzeżeniem tym jest ust. 12, w którym – co należy powtórzyć - przedsiębiorca nie może otrzymać dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych. W ocenie Sądu żaden z przepisów ustawy COVID nie wskazuje, że przepisy art. 15gg i 15 zzb tej ustawy wzajemnie się wykluczają co oznaczałoby, że przyznanie świadczenia na podstawie jednego z nich eliminuje możliwość jego udzielenia na podstawie drugiego. Oba świadczenia (jakkolwiek pochodzące z całkowicie odmiennych źródeł, jednak mające charakter środków publicznych) nie powinny (nie mogą) się dublować, ale tylko jeśli chodzi o te same dokładnie wydatki. Takie założenie służy realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest ochrona miejsc pracy i pomoc przedsiębiorcom w tym zakresie, a w tym zachowaniu zasady sprawiedliwości podziału środków publicznych w szczególnym okresie pandemicznym. Dofinansowanie zatem wynagrodzeń i związanych z nimi składek na ubezpieczenie społeczne, nawet dla tych samych pracowników, zatrudnianych przez przedsiębiorcę, ale za różne okresy, może zostać sfinansowane w części na podstawie ustawy COVID, przy czym z uwagi na wyczerpanie możliwości ubiegania się o dopłaty z art. 15gg, przedsiębiorcy przysługiwało pełne prawo do wystąpienia z wnioskiem na podstawie art. 15zzb. Starosta Łęczyński powyższy wyrok zaskarżył skargą kasacyjną w całości, zarzucając: 1. Na podstawie art. 174 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.: - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. naruszenia art. 15 zzb ust. 12 w związku z art. 15 gg ustawy COVID, polegające na uznaniu, iż Z. Spółka z o.o. ma prawo otrzymać wsparcie z art. 15 zzb ustawy COVID pomimo, iż przepis art. 15 zzb ust. 12 ustawy COVID wypłatę wsparcia w takim wypadku wyklucza, ponieważ spółka otrzymała wcześniej wsparcie z art. 15 gg ustawy COVID. Doprowadziło to do nieprawidłowego uchylenia aktu Starosty Łęczyńskiego z 23 grudnia 2020 r. 2. Na podstawie art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd w wyroku nie wskazał podstawy prawnej, na której oparł się uchylając akt Starosty Łęczyńskiego z 23 grudnia 2020 r. W związku z tym uzasadnienie wyroku nie zawiera także nienależytego wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego orzeczenia przez Sąd I instancji. Sąd wskazał jedynie podstawę prawną rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zrzekła się przeprowadzenia rozprawy oraz wniosła o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano jego podstawy prawnej, czyli art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zgodzić należy się również, że stanowi to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważyć jednak należy, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej w przypadku naruszenia przepisu prawa procesowego nie jest wystarczające wykazanie wyłącznie naruszenia przepisu prawa. Zgodnie bowiem z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć między innymi na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać między innymi przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w żadnej mierze nie wykazał natomiast, że przedstawione wyżej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy oraz nie uzasadnił tego. Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenie prawa materialnego zawarte w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 2 w pierwszej kolejności zasadne jest przywołanie regulacji, których wykładnia jest przedmiotem sporu w sprawie. Zgodnie z art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Natomiast zgodnie z ustępem 12 tego artykułu przedsiębiorca nie może otrzymać dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych. Z kolei zgodnie z art. 15gg ust. 1 ustawy o COVID podmioty, o których mowa w art. 15g ust. 1, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w rozumieniu art. 15g ust. 9, w następstwie wystąpienia COVID-19, mogą zwrócić się z wnioskiem do dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, właściwego ze względu na swoją siedzibę, o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, o których mowa w art. 15g ust. 4, nieobjętych: 1) przestojem, o którym mowa w art. 81 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, lub 2) przestojem ekonomicznym w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5, lub 3) obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5. Natomiast zgodnie z ustępem 7 tego artykułu podmiot, o którym mowa w ust. 1, może otrzymać pomoc z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Zaznaczyć należy, że w realiach niniejszej sprawy spółka przed złożeniem wniosku o przyznanie dofinansowania, o którym mowa w art. 15zzb ustawy COVID skorzystała z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników w okresie lipiec – wrzesień 2020 r. na podstawie art. 15gg ustawy COVID. Następnie, w dniu 30 listopada 2020 r., skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie dofinansowania na podstawie art. 15zzb tej ustawy, na okres dwóch miesięcy 2020 r. Do dofinansowania części kosztów pracowniczych przedstawiła 72 pracowników zakładu. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie nie podziela wykładni ww. regulacji dokonanej przez organ administracyjny w skardze kasacyjnej. Podziela natomiast w tym zakresie stanowisko zajęte przez Sąd I instancji. Uwzględniając chronologię wniosków składanych przez skarżącą oraz to, że przedmiotem sporu w tej sprawie jest świadczenie przyznawane na podstawie art. 15zzb ustawy o COVID, kluczowe znaczenie w sprawie ma interpretacja art. 15zzb ust. 12 tego aktu prawnego. Jak już wskazano, zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca nie może otrzymać dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych. Według Naczelnego Sadu Administracyjnego użyty w art. 15zzb ust. 12 ustawy o COVID zwrot "te same koszty" dotyczy kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze ustawy o COVID oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne należnych za te same okresy rozliczeniowe oraz odnoszących się do tych samych pracowników. Z kosztami tożsamymi (tymi samymi) mamy bowiem do czynienia na gruncie art. 15zzb ust. 12 ustawy o COVID wyłączenie w przypadku, gdy odnoszą się one do tych samych pracowników i tego samego okresu rozliczeniowego. Takie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest konsekwencją zastosowania w pierwszej kolejności wykładni językowej spornej regulacji. W konsekwencji trafne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym nie można zatem zgodzić się z organem, że przyznanie dofinansowania na podstawie art. 15gg ustawy COVID na tych samych pracowników przez okres 3 miesięcy eliminuje możliwość przyznania świadczenia na innej podstawie, w tym w szczególności na podstawie przepisu art. 15zzb ustawy COVID. Ponadto Sąd ten zasadnie zawraca uwagę, że żaden z przepisów ustawy COVID nie wskazuje, że omawiane przepisy (art. 15gg i 15 zzb) wzajemnie się wykluczają, co oznaczałoby, że przyznanie świadczenia na podstawie jednego z nich eliminuje możliwość jego udzielenia na podstawie drugiego. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwe działanie organu administracyjnego, związane w tej sprawie z odmową zastosowania przepisów art. 15zzb ustawy o COVID, nie może wywoływać negatywnych skutków w sferze sytuacji prawnej wnioskodawcy. Podstawę prawną takiego zapatrywania stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Otóż zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że wnioskodawca nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem organu administracyjnego. W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu administracyjnego była odmowa przyznania wsparcia finansowego na podstawie art. 15zzb ustawy o COVID ze względu na otrzymanie wsparcia na podstawia art. 15gg tego aktu prawnego. W konsekwencji takie wadliwe działanie organu administracyjnego w tej sprawie musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym działaniem negatywnych konsekwencji o charakterze materialnoprawnym w postaci upływu terminu do udzielania ww. wsparcia. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że nie ma tu znaczenia fakt, że działanie starosty na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID w pewnych sytuacjach następuje w ramach uznania administracyjnego. W tej sprawie starosta nie działał jednak w ramach uznania administracyjnego, gdyż odmowa przyznania wsparcia finansowego na podstawie art. 15zzb ustawy o COVID nastąpiła ze względu na otrzymanie wsparcia przez wnioskodawcę na podstawie art. 15gg tego aktu prawnego. Mając na uwadze powyższe niezasadny okazał się również zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Tym samym skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).