VII SA/Wa 25/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. B. i Z. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku E. B. i Z. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB podniósł, że decyzją z [...] września 2021 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "SWINB") z [...] marca 2012 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") z [...] grudnia 2011 r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na terenie nieruchomości przy ul. L. [...] w C., bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. E. i Z.B. wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej ww. decyzją z [...] września 2021 r. Organ podał, że PINB pismem z 18 czerwca 2002 r. skierował do Sądu Rejonowego w C. wniosek o ukaranie E. i Z. B. za to, że od 1990 r. użytkują budynek mieszkalny przy ul. L. [...] w C., niezgłoszony do użytkowania, tj. za czyn z art. 93 pkt 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."). Sąd Rejonowy w C. Wydział [...] G., wyrokiem z 16 czerwca 2004 r., sygn. akt [...] W [...] uniewinnił skarżących od popełnienia zarzucanego im czynu. PINB pismem z 19 października 2006 r., zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. L. [...] w C. bez zawiadomienia właściwego organu w trybie art. 54 Pr. bud., a postanowieniem z [...] stycznia 2007 r., znak: [...] nałożył na E. i Z. B. karę 10 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Postanowieniem z [...] marca 2007 r., znak: [...], SWINB uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie użytkowania przedmiotowego budynku. Organ uznał, że możliwość nałożenia kary przedawnia się po upływie 5 lat od momentu samowolnego przystąpienia do użytkowania. SWINB decyzją z [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego, podzielając stanowisko o konieczności umorzenia postępowania. Organ wojewódzki zauważył, że dopiero 1 stycznia 2005 r. wszedł w życie przepis stanowiący podstawę wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu. Dlatego, zdaniem SWINB, pięcioletni okres przedawnienia możliwości nałożenia kary powinien być liczony od 31 grudnia 2005 r. i tym samym upłynął 31 grudnia 2010 r. GINB stwierdził, że z materiału dowodowego wynika, że budynek mieszkalny na działce przy ul. L. [...] w C. powstał na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta C. z [...] stycznia 1984 r., nr [...], zmienionego decyzją z [...] maja 1984 r., znak: [...]. W sprawie bezsporne jest, że skarżący przystąpili do użytkowania budynku mieszkalnego, bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Pismem z 30 października 2006 r., adresowanym do PINB, skarżący poinformowali, że przystąpili do użytkowania ww. budynku mieszkalnego przed zakończeniem jego budowy i wykonaniem inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Wyjaśnili, że na skutek działań sąsiada J. D. nie mogą zakończyć budowy w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem, a tym samym zawiadomić PINB w trybie art. 54 Pr. bud. Sporna natomiast była data przystąpienia do użytkowania. Z materiału dowodowego wynika, że budynek mieszkalny jest użytkowany bez zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania od 1990 r., co potwierdza pismo Urzędu Miasta C. z [...] czerwca 1998 r., znak: [...] oraz protokół z kontroli przeprowadzonej przez pracowników tego Urzędu z 18 czerwca 1998 r. Z. B. we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z [...] października 2020 r. wskazał: "oficjalnie od dnia [...] września 1998 r. użytkujemy nasz nowy dom bez pozwolenia na jego użytkowanie". PINB przyjął, że budynek mieszkalny jest użytkowany "co najmniej od roku 1998". GINB wyjaśnił, że w 1990 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8 poz. 48 ze zm.). Zgodnie z § 54 ww. rozporządzenia, budujący był zobowiązany w terminie 7 dni od przystąpienia do użytkowania całości lub części stałego budynku zawiadomić o tym właściwy organ, załączając wymagane przepisami dziennik budowy oraz protokoły badań i sprawdzeń. Od 1 stycznia 1995 r. zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., nr 89, poz. 414) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę albo zgłoszenie można było przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu (dokonanym co najmniej 14 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania) właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu. Również w 1998 r. ww. przepis Prawa budowlanego (Dz. U. z 1997 r., nr 111, poz. 726) wymagał zawiadomienia właściwego organu do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę. W dniu wydania weryfikowanej decyzji organu powiatowego art. 54 Pr. bud. (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) stanowił, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Organ zauważył, że dopiero ustawą z 16 kwietnia 2004 r., o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), zmianie uległo brzmienie art. 57 ust. 7 Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem obowiązującym od 31 maja 2004 r. w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 (czyli bez wymaganego prawem zawiadomienia właściwego organu lub bez uzyskaniu decyzji o pozwolenia na użytkowanie), właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed 31 maja 2004 r., przepis art. 57 ust. 7 wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f oraz opłaty legalizacyjnej stosowało się przepisy dotychczasowe GINB przytoczył treść wyroku NSA z 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1044/09, w którym stwierdzono, że kara pieniężna wymierzana z tytułu przystąpienia do użytkowania bez legalnego zakończenia procesu budowlanego, jako sankcja wiążąca się z deliktem administracyjnym (nielegalnym działaniem danego podmiotu) ma zastosowanie wyłącznie do zdarzeń zaistniałych w czasie obowiązywania normy prawnej określającej tę karę, czyli wprowadzającej upoważnienie dla właściwego organu do stosowania kary pieniężnej i warunków, w jakich jest ona wymierzana. Wymierzenie kary pieniężnej w odniesieniu do sprawcy zdarzenia, które miało miejsce jeszcze przed ustawowym unormowaniem wprowadzającym instytucję tej kary nosi wyraźną cechę działania prawa wstecz, co nie może być uznane w niniejszej sprawie za dopuszczalne. Zdaniem organu, niezależnie od tego, czy skarżący przystąpili do użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. L. [...] w C. w 1990 r., czy w 1998 r. (jak twierdzi Z. B.), to i tak nie było możliwości nałożenia kary. W latach 1990 - 1998 nie funkcjonowały w obrocie prawnym przepisy dotyczące kar za nielegalne użytkowanie, a tym samym nie można było w tym zakresie prowadzić postępowania administracyjnego i stosować sankcji administracyjnych (administracyjnej kary pieniężnej). Zatem rozważania dotyczące przedawnienia terminu wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania mają drugorzędne znaczenie. Nawet, gdyby organy miały podstawę prawną do wymierzenia kary pieniężnej obowiązującą w momencie przystąpienia do nielegalnego użytkowania, w sprawie nie mogłyby tego uczynić, ponieważ upłynęły terminy przedawnienia. Postanowienie o wymierzeniu grzywny powinno być wydane i doręczone, zgodnie z art. 59 g ust 5 Pr. bud., stronie przed upływem terminów przedawnienia, o jakich mowa w art. 68 § 1 i 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.). Termin przedawnienia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania rozpoczyna swój bieg od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane. W przypadku braku zawiadomienia lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu termin ten będzie wynosił 5 lat. Nawet przyjmując, że przystąpiono do użytkowania w roku 1998 r. nie było możliwości nałożenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania z uwagi na upływ terminu do jej nałożenia w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania nastąpiło dopiero w 2006 r. GINB opisał przesłankę bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego i uznał, że organy nadzoru budowlanego nie naruszyły rażąco prawa, umarzając postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. Podkreślił, że niezależnie od tego, czy brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wynikał z przedawnienia terminu do wymierzenia grzywny z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, czy też z powodu w ogóle braku podstawy prawnej do wymierzenia takiej grzywny - postępowanie należało umorzyć. Inna decyzja, merytorycznie rozstrzygająca sprawę nie mogłaby się ostać w obiegu prawnym. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dodał, że zarówno powiatowy i wojewódzki organ nadzoru budowlanego, jak również GINB w decyzji z [...] września 2021 r., nie naruszyły rażąco art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a tym bardziej w taki sposób, aby przekładało się to bezpośrednio na treść decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżących, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynikało, że organ nadzoru budowlanego "pozwolił" skarżącym na użytkowanie budynku przy ul. L. [...] w C.. Jedną z zasad postępowania administracyjnego jest zasada pisemności (art. 14 k.p.a.). Decyzje ustne są wyjątkiem od tej zasady, a ponadto treść oraz istotne motywy ustnego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji (art. 14 § 2 k.p.a.). W aktach sprawy brak jest protokołu, który potwierdzałby twierdzenie skarżących, że wydana została ustna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzji takiej nie stanowi również pismo Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta C. z [...] czerwca 1998 r., znak: [...]. W decyzji z [...] września 2021 r. wskazano, że pismo to zawiera jedynie informację, że nowy budynek mieszkalny jest użytkowany i ma to miejsce od 1990 r., natomiast stary budynek jest nierozebrany, w związku z czym skarżący powinien dokonać rozbiórki starego budynku mieszkalnego. Pismo to zawiera zwrot "stwierdzono", że nowy budynek jest użytkowny oraz "stwierdzono, że na posesji (...) istnieje stary budynek mieszkalny". Stwierdzenie oznacza ustalanie faktu, a nie wyrażenie na niego zgody. Organ wyjaśnił, że już w decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] stycznia 1984 r., zawarty był warunek, że po wybudowaniu nowego budynku, stary budynek należy rozebrać, a teren po rozbiórce uporządkować. Pismo z 23 czerwca 1998 r. stwierdza niewykonanie tego warunku. Spełnienie przez skarżących warunku pozwolenia na budowę nowego budynku tj. rozebranie starego budynku nie stanowi potwierdzenia legalnego zakończenia procesu budowlanego i nie "legalizuje" przystąpienia do użytkowania. Odnośnie zarzutu, że GINB w decyzji z [...] września 2021 r. dokonał "umyślnego obejścia" " rzeczywistego stanu faktycznego ustalonego wyrokiem Sądu Rejonowego [...] Wydziału [...] o w C. z dnia [...] czerwca 2004 r. sygn. akt [...]" GINB zaznaczył, że skarżący nie kwestionują faktu przystąpienia do użytkowania budynku bez zawiadomienia właściwego organu, a ich motywacja pozostaje poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego. Powołując się na orzecznictwo sądu administracyjnego dodał, że przepisy prawa budowlanego jasno precyzują skutki przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu lub jego części przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie uzależniając ich od powodów takiego działania, czy też istnienia lub braku istnienia po stronie inwestora winy. W ocenie GINB, nie można uznać, aby decyzja Ś. WINB z [...] marca 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego o umorzeniu postępowania (w trybie art. 105 § 1 k.p.a.) w sprawie nielegalnego użytkowania była obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. W szczególności decyzją ostateczną nie jest wyrok Sądu Rejonowego z [...] czerwca 2004 r. Z powyższą decyzją nie zgodzili się E. B. i Z. B., wnosząc pismem datowanym na 8 grudnia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Skarga została uzupełniona pismem procesowym z 2 lutego 2022 r. Ww. decyzji zarzucili: "1) umyślne przekroczenie prawa wydanym w reżimie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. stwierdzeniem, że nastąpiło przedawnienie karalności zarzucanego nam czynu - bowiem z powodu doprowadzenia przez P. J. D. starego budynku mieszkalnego na terenie działki należącej do E. B. do zagrożenia katastrofą budowlaną przystąpiliśmy do bezprawnego użytkowania naszego nowego domu w okresie wiosennym 1998 r., a od dnia 18 czerwca 1998 r. użytkujemy ten dom na podstawie udzielonego nam ustnie w dniu 18 czerwca 1998 r. przez insp. M. G. pozwolenia na jego użytkowanie, które to pozwolenie zostało potwierdzone pismem organu nadzoru budowlanego Urzędu Miasta C. z dnia [...] czerwca 1998 r. znak: [...], którym wyegzekwowano od nas wykonanie rozbiórki starego budynku mieszkalnego jako warunku określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. 2) umyślne naruszenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 322/18, który stanowi o zakresie związania sądu administracyjnego ustaleniami prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego [...] Wydziału Grodzkiego w C. z dnia [...] czerwca 2004 r. sygn. akt: [...] zapadłego w postępowaniu karnym, którym to wyrokiem wydanym na podstawie dokumentacji organu nadzoru budowlanego Urzędu Miasta C. o sygn. [...] zostaliśmy uniewinnieni od zarzucanego nam czynu". Skarżący wnieśli o "uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy GINB do ponownego rozpoznania" "w oparciu o ustalenia dokonane prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] Wydziału Grodzkiego w C. z dnia 16 czerwca 2004 r. sygn. akt: [...] zapadłym w postępowaniu karnym, że z powodu doprowadzenia przez P. J. D. starego budynku mieszkalnego na terenie działki należącej do E. B. do zagrożenia katastrofą budowlaną przystąpiliśmy do bezprawnego użytkowania naszego nowego domu w okresie wiosennym 1998 r., a od dnia 18 czerwca 1998 r. użytkujemy ten dom na podstawie udzielonego nam ustnie w dniu 18 czerwca 1998 r. przez insp. M. G. pozwolenia na jego użytkowanie, które to pozwolenie zostało potwierdzone pismem organu nadzoru budowlanego Urzędu Miasta C. z dnia [...] czerwca 1998 r. znak: [...], którym wyegzekwowano od nas wykonanie rozbiórki starego budynku mieszkalnego jako warunku określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę". Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący podnieśli m.in., że J. D. (właściciel działki nr [...], położonej przy ul L. [...] w C.) w okresie wiosennym 1998 r. rozebrał stary budynek mieszkalny na terenie swojej nieruchomości, który to budynek stanowił zabudowę bliźniaczą ze starym budynkiem mieszkalnym na terenie działki nr [...], położonej przy ul. L. [...] w C., należącej do E. B., w którym wówczas skarżący zamieszkiwali. Ww. budynki mieszkalne były przedzielone jedynie ścianą działową - zatem stary budynek mieszkalny na działce J. D. nie posiadał wschodniej ściany frontowej, a stary budynek mieszkalny na działce należącej do E. B. nie posiadał zachodniej ściany frontowej. Rozbiórka doprowadziła do powstania zagrożenia katastrofą budowlaną zamieszkanego przez skarżących starego budynku mieszkalnego z powodu braku jego zachodniej ściany frontowej i zmusiła skarżących (w obawie przed utratą życia) do ucieczki z tego budynku do nowego domu skarżących przed uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie. J. D. "po zmuszeniu skarżących do przystąpienia do bezprawnego użytkowania ich nowego domu", pismem z 20 kwietnia 1998 r., wniósł w Urzędzie Miasta C. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie o wyegzekwowanie rozbiórki niezamieszkałego domu przy ul. L. [...] w C. - twierdząc, że posesja ta stanowi własność Z. B. J. D. 9 czerwca 1998 r. ponownie wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie o wyegzekwowanie rozbiórki niezamieszkałego domu na posesji przy ul. L. [...] w C. - również twierdząc, że posesja ta stanowi własność Z.B. Skarżący podali, że inspektor M. G. 18 czerwca 1998 r. przeprowadził kontrolę, wykonał dokumentację fotograficzną i wydał skarżącym ustne pozwolenie na użytkowanie bezprawnie zamieszkanego przez ich domu - twierdząc, że nie mogą wrócić do starego budynku mieszkalnego z powodu braku jego zachodniej ściany frontowej. Następnie sporządził protokół, w którym w sposób przestępczy zapisał, że nowy dom skarżących jest użytkowany od 1990 r. a odczytał wszystkim obecnym, że nowy dom jest użytkowany od 1998 r. E. G. (Naczelnik Wydziału Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta C.), pismem z [...] czerwca 1998 r., znak: [...] potwierdziła wydane skarżącym 18 czerwca 1998 r. pozwolenia na użytkowanie nowego domu na terenie działki należącej do E. B., zobowiązując skarżących do rozbiórki starego budynku mieszkalnego na terenie tej działki - jako warunku określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę - w terminie do 31 sierpnia 1998 r., pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Powyższe zobowiązanie zostało przez skarżących wykonane w wyznaczonym terminie, a stary budynek mieszkalny został usunięty z ewidencji. Zatem za pozwoleniem wydanym przez organ nadzoru budowlanego Urzędu Miasta C. od 18 czerwca 1998 r. skarżący użytkują ich nowy dom. Dalej podkreślili, że Sąd Rejonowy Wydział [...] w C. wyrokiem z [...] czerwca 2004 r., sygn. akt: [...] (po rozpoznaniu sprawy o to, że E. i Z. B. od 1990 r. do 18 czerwca 2002 r. użytkowali budynek mieszkalny niezgłoszony do użytkowania) - uniewinnił ich od zarzucanego im czynu. Po upływie ponad dwóch lat PINB pismem z 6 listopada 2006 r., znak: [...] zawiadomił skarżących, że wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na terenie nieruchomości przy ul. L. [...] w C.. Postępowanie zostało zakończone postanowieniem PINB z [...] stycznia 2007 r., nakładającym na skarżących karę 10 000 zł. Następnie SWINB uchylił powyższe postanowienie w całości - jednakże nie umorzył postępowania jako bezpodstawnie wszczętego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PINB decyzją z [...] grudnia 2011 r., nr [...] umorzył prowadzone postępowanie z powodu przedawnienia karalności, a SWINB decyzją z [...] marca 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji z powodu przedawnienia karalności. Skarżący wskazali, że GINB decyzją z [...] września 2021 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji SWINB z [...] marca 2012 r., a następnie utrzymał powyższą decyzję w mocy. Zdaniem skarżących, skoro Sąd Rejonowy w C. prawomocnym wyrokiem z 16 czerwca 2004 r., nie ustalił ich winy w przystąpieniu i kontynuowaniu użytkowania nowego domu skarżących i w związku z tym okres karalności zarzucanego im czynu nie rozpoczął swojego biegu, to "przestępczym twierdzeniem organów nadzoru budowlanego" jest to, że doszło do przedawnienia karalności zarzucanego im czynu. W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa, a skarga była niezasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że analiza akt sprawy, na podstawie których Sąd orzekał, prowadzi do wniosku, że GINB w pełni uwzględnił zasady obowiązujące organ w postępowaniu drugoinstancyjnym. Istotą postępowania odwoławczego nie jest bowiem wyłącznie kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale przede wszystkim ponowne, merytoryczne rozpatrzenie całej sprawy, w jej granicach – a więc zakreślonych istotą postępowania nadzwyczajnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (art. 15 k.p.a.). Tym samym, działanie organu odwoławczego – aby było zgodne z prawem (art. 6 k.p.a. – powinno polegać na własnym ustaleniu stanu faktycznego w odniesieniu do kwestionowanych co do ważności decyzji administracyjnych, jego poprawnej subsumpcji prawnej, a następnie wydaniu decyzji, rozstrzygającej sprawę w całości i uzasadnienie rozstrzygnięcia przez podanie przyczyn takiego orzeczenia, stanu faktycznego i prawnego sprawy (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.). Te zasady są wiążące również wówczas, gdy organ orzekający w drugiej instancji jest tym samym organem, który wydał decyzję pierwszoinstancyjną. Istotą sprawy zawisłej przed tut. Sadem było to, czy wydana w postępowaniu zwykłym decyzja SWINB z [...] marca 2012 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] grudnia 2011 r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na terenie nieruchomości przy ul. L. [...] w C. bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy obarczona była którąkolwiek z wad stypizowanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Zdaniem bowiem skarżących, inicjatorów postępowania nadzwyczajnego, ww. decyzja (decyzje) rażąco naruszała prawo (a więc art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż wskazywała jako przyczynę umorzenia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku przy ul. L. [...] w C. fakt przedawnienia możliwości nałożenia kary. Zdaniem jednak skarżących, nigdy nie rozpoczęli oni samowolnego użytkowania tego budynku, co potwierdzać miał uniewinniający ich wyrok Sądu Rejonowego [...] Wydziału [...] w C. z [...] czerwca 2004 r. sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb postępowania; jest ograniczone do badania legalności decyzji w aspekcie stanu faktycznego i prawnego na moment jej wydania. W związku z tym organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej poprzednio decyzją merytoryczną, lecz ogranicza się do stwierdzenia nieważności bądź odmowy stwierdzenia nieważności decyzji już wydanych w postępowaniu zwyczajnym – w zależności od tego, czy ustali wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., czy nie. Postępowanie to nie ma bowiem na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć obarczonych szczególnego rodzaju wadliwością. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na obiektywnie widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim jego rozumieniu. Sankcja, w postaci stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. np. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Samo "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego", nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy w pełni zaakceptować stanowisko organu, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja o umorzeniu postępowania nie była dotknięta żadną kwalifikowaną wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 pkt. 1 - 7 k.p.a. GINB słusznie zauważył w uzasadnieniu swej decyzji, że wprawdzie motywy decyzji SWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB – a więc uznanie bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 k.p.a. z powodu przedawnienia karalności deliktu administracyjnego – były nieprawidłowe, to jednak samo rozstrzygnięcie sprawy odpowiadało prawu. Niewątpliwie, co poprawnie uzasadnił GINB, w okresie do daty wprowadzenia w życie art. 57 ust. 7 Pr. bud., umożliwiającego nałożeni kary za taki delikt) istniał obowiązek zawiadomienia organu o przystąpieniu lub zamiarze przystąpienia do użytkowania. Poprawnie GINB wyjaśnił w tym zakresie, że zgodnie z § 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8 poz. 48 ze zm.) budujący był zobowiązany w terminie 7 dni od przystąpienia do użytkowania całości lub części stałego budynku zawiadomić o tym właściwy organ, załączając wymagane przepisami dokumenty. Natomiast, od 1 stycznia 1995 r. zgodnie z art. 54 Pr. bud. wg. stanu wówczas obowiązującego, opublikowanego w Dz. U. z 1994 r., nr 89, poz. 414, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę albo zgłoszenie można było przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu. Również 30 grudnia 2011 r., a więc w dniu wydania przez PINB decyzji, art. 54 Pr. bud. stanowił, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego budowę było wymagane pozwolenie na budowę, można było przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. Jak wynika z powyższego, na inwestorze spoczywał prawny obowiązek poinformowania właściwego organu o użytkowaniu (do 1995 r.), albo o zamiarze użytkowania (od 1995 r.). Tym niemniej – co słusznie podkreślił GINB – dopiero od 31 maja 2004 r. w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem zawiadomienia właściwego organu lub bez uzyskaniu decyzji o pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ mógł po przeprowadzeniu stosownego postępowania wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7 ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane). GINB w swej decyzji wyjaśnił, że w wypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego wybudowanego do 31 maja 2004 r. zastosowanie miał art. 2 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888), zgodnie z którym do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy do obliczania wysokości kar oraz opłaty legalizacyjnej stosować należało przepisy dotychczasowe. Idąc jednakże tokiem rozumowania GINB, należy zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania wszczęte zostało przez PINB w październiku 2006 r., a więc po wejściu w życie omawianej ustawy. Stąd też zastosowania w sprawie nie mógł mieć ani art. 2 ust. 4, ani art. 2 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. Wadliwe uzasadnienie GINB w ww. zakresie nie miało jednakże wpływu na wynik rozstrzyganej przez organ sprawy. GINB prawidłowo ocenił prawne znaczenie wyroku NSA z 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1044/09 dla wyjaśnienia istotnych w sprawie kwestii. Należy bowiem podzielić wyrażony w tym wyroku pogląd, że jeśli niesporne jest w sprawie przystąpienie do użytkowania obiektu przed wejściem w życie wprowadzanego ww. ustawą z 2004 r. art. 57 ust. 7 Pr. bud. (a więc przed 31 maja 2004 r.), to "wymierzenie kary pieniężnej w odniesieniu do sprawcy zdarzenia, które miało miejsce jeszcze przed ustawowym unormowaniem wprowadzającym instytucję tej kary nosi wyraźną cechę działania prawa wstecz, co nie może być uznane w niniejszej sprawie za dopuszczalne". Słusznie bowiem uznał NSA. że kara taka, jako sankcja wiążąca się z deliktem administracyjnym (nielegalnym działaniem danego podmiotu) ma zastosowanie wyłącznie do zdarzeń zaistniałych w czasie obowiązywania normy prawnej określającej tę karę, czyli wprowadzającej upoważnienie dla właściwego organu do stosowania kary pieniężnej i warunków, w jakich jest ona wymierzana". W takim wypadku, prowadzenie postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed 31 maja 2004 r., które miało na celu wymierzenie grzywny, było przedmiotowo bezprzedmiotowe. Zgodnie zaś z art. 105 § 2 k.p.a. było to przesłanką umorzenia postępowania, co słusznie zauważył GINB odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji SWINB i PINB. Nawiązując do stanowiska skarżących, kwestionujących w całości fakt "nielegalnego" przystąpienia do użytkowania budynku podkreślić ponownie należy, że organ w postępowaniu nadzwyczajnym nie bada sprawy w takim zakresie, jak organa w postępowaniu zwykłym. GINB – jako organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne – nie ustalał na nowo stanu faktycznego w sprawie "nielegalnego przystąpienia do użytkowania" i sprawy tej nie rozstrzygał; ustalał tylko i wyłącznie to, czy organa w postępowaniu zwykłym wydały ważną prawnie decyzję. Tym samym, mógłby stwierdzić nieważność kwestionowanych decyzji organów nadzoru budowlanego wyłącznie wówczas, gdyby stwierdził wystąpienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Skoro z akt sprawy nie wynikało, aby kwestionowana decyzja drugoinstancyjna (i decyzja ja poprzedzająca) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa – to zaskarżona decyzja GINB była prawidłowa. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.