I OSK 1661/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 101/22 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Brzeska z dnia [...] września 2021 r. znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz M. R. kwotę 720 (słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2022r., sygn. akt III SA/Kr 101/22, oddalił skargę M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Burmistrz Brzeska decyzją z [...] września 2021 r., znak [...], odmówił M. R. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. R., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności, stopień niepełnosprawności został ustalony po ukończeniu 25 roku życia oraz posiadanie uprawnienia do zasiłku dla opiekuna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 z późn. zm. – dalej "u.ś.r."), po rozpatrzeniu odwołania M. R. od w/w decyzji, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności organ stwierdził, iż organ pomocy społecznej, orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, a to zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy, a oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego stanowi przejaw bezpośredniego stosowania Konstytucji. Organ odwoławczy podkreślił, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie doszło do przekonania, że zaskarżona decyzja organu l instancji odpowiada prawu. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie brak jest bowiem związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (ustaniem zatrudnienia) a koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką. Nie kwestionując złego stanu zdrowia matki skarżącej, organ podkreślił, że sama konieczność sprawowania opieki, czy też wykonywanie czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc, nie stanowi samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. Pomimo tego, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, iż matka skarżącej jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, to – w ocenie Kolegium – nie sposób przyjąć, aby skarżąca z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się matką rzeczywiście nie mogła podjąć jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Na w/w decyzję M. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Powołanym na wstępie wyrokiem 7 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Na wstępie rozważań Sąd podzielił pogląd organu II instancji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. W ocenie Sądu, z dokumentacji niniejszej sprawy nie wynika, aby matka skarżącej wymagała stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, wykluczającej podjęcie przez opiekuna jakiegokolwiek zatrudnienia. Zdaniem Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że matka skarżącej wymaga pomocy przy czynnościach higienicznych, smarowanie kremami przeciw odparzeniom, mierzenie ciśnienia, przygotowywanie i podawanie lekarstw, przygotowywanie i podawanie posiłków i napojów, czy pomoc przy wizytach lekarskich. Z materiału dowodowego nie wynika zaś, aby matka skarżącej była osobą leżącą, niemogącą się poruszać czy też wymagającą szczególnej pielęgnacji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego czynności związane z opieką nad matką skarżącej ograniczają się do pomocy w czynnościach samoobsługowych, takich jak: utrzymanie higieny, smarowanie kremami przeciw odparzeniom, mierzenie ciśnienia, przygotowywanie i podawanie lekarstw, przygotowywanie i podawanie posiłków i napojów. Nie są to czynności oznaczające stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką a niepodejmowaniem przez nią pracy, nie istnieje związek przyczynowy. Ponadto Sąd wskazał, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby, to mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad wymagającym opieki. Natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób tj. finansując pomoc w opiece nad nią. Sąd wskazał, że skarżąca ma siostry, i nie zostało wykazane, aby nie były one w stanie realizować swojego obowiązku alimentacyjnego wobec matki poprzez sprawowanie osobistej opieki lub finansowanie pomocy w opiece nad matką, ani też, aby skarżąca nie była w stanie uzyskać od sióstr zwrotu przypadającej na nie części świadczeń alimentacyjnych, w sytuacji gdyby istotnie spełniła je wobec matki w części obciążającej siostry, stosownie do treści art. 140 § 1 k.r.o. Od powyższego wyroku skarżąca, reprezentowana przez adwokata złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a u.ś.r., poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia, 2) art. 17 ust. 1 u.ś.r., przez błędną wykładnię, poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z utrwalonej linii orzeczniczej wojewódzkich sądów administracyjnych wynika, iż nie może stanowić podstawy odmowy przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego argument, iż rodzeństwo wnioskodawcy winno wspierać wnioskodawcę w opiece nad osobą niepełnosprawną. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Podano, że wykładnia omawianego pojęcia musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Podkreślono, że istotą opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Spór w niniejszej sprawie dotyczy związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą a potrzebą sprawowania stałej opieki nad chorą matką. Bezsporne jest bowiem, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności a jej córka (skarżąca) sprawuje nad nią opiekę. Rozważyć zatem należy, czy w niniejszej sprawie zasadnie uznano, że nie występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad chorą matką. Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki" jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem bowiem jest, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, wymagająca opieki J. R. orzeczeniem z dnia 7 grudnia 2010 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Zalecono stosowanie balkonika, celem ułatwienia w poruszaniu się oraz podano, że w/w wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wymagająca opieki J. R. urodziła się w 1938 r., zatem na dzień przeprowadzania wywiadu środowiskowego (28 kwietnia 2021 r.) miała 83 lata (obecnie 85 lat). Dochodami rodziny jest świadczenie emerytalne z dodatkiem pielęgnacyjnym oraz specjalny zasiłek dla opiekuna, do którego uprawniona jest skarżąca. Z wywiadu środowiskowego z dnia 28 kwietnia 2021 r. wynika, że skarżąca jest stanu wolnego, nie ma dzieci, mieszka z matką wymagającą opieki, prowadząc z nią wspólne gospodarstwo domowe i sprawując nad nią całodobową opiekę, co potwierdza też sama zainteresowana. Z oświadczenia skarżącej wynika, że opieka ta polega na przygotowaniu i podaniu posiłków, podawaniu leków, ubieraniu, pomocy podczas toalety osobistej. Z akt wynika ponadto, że J. R. ma zawroty głowy, które powodują upadki. Okoliczność ta została potwierdzona dokumentacją lekarską (karta informacyjna leczenia szpitalnego z 4.04.2019 r. w aktach administracyjnych). Z karty informacyjnej wynika, że pacjentka cierpi na napadowe migotanie przedsionków a z powodu nawracających zasłabnięć z rozpoznaną bradykardią jest często hospitalizowana. Pracownik socjalny stwierdził, że z jego obserwacji wynika, iż stan zdrowia matki skarżącej uległ znacznemu pogorszeniu, co jest wynikiem schorzeń neurologicznych powodujących zawroty głowy (vide: wywiad środowiskowy z 29 kwietnia 2021 r.). Z akt wynika także, iż wymagająca opieki J. R. jest osobą schorowaną, po zawale serca, ma wszczepione stenty oraz rozrusznik, cierpi na miażdżycę, nadciśnienie tętnicze, chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa, jest po przebytych operacjach opisanych w aktach. W wywiadzie środowiskowym podano, że J. R. porusza się po domu przy pomocy osoby drugiej. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie można zaakceptować stanowiska o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w tym o ocenie stanu zdrowia matki w kontekście jej samodzielności w czynnościach dnia codziennego. Z dokumentacji niniejszej sprawy wynika bowiem niezbicie, że matka skarżącej ze względu na wiek, stan zdrowia i liczne schorzenia, wymaga całodobowej opieki, obecności osoby, która zawsze będzie w pobliżu gotowa do udzielenia pomocy. Wobec tego nie mogło się ostać stanowisko, że zakres czynności opiekuńczych sprawowanych przez skarżącą wobec matki w znacznej mierze odpowiada codziennym czynnościom wykonywanym w każdej rodzinie. Częstotliwość bowiem, z jaką skarżąca pomaga matce w jej w codziennych czynnościach, w istotny sposób ogranicza czasowo możliwość podjęcia przez nią pracy. Uszło też uwadze Sądu I instancji, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżąca w 2009 r. pracowała, lecz – jak wyjaśniła – pogarszający się stan zdrowia jej matki był przeszkodą w zatrudnieniu. Zarówno organy administracji orzekające w sprawie, jak i Sąd Wojewódzki pominęły bowiem, że posiłki podawane są przynajmniej trzy razy w ciągu dnia, lekarze rodzinni w placówkach służby zdrowia zazwyczaj nie pracują wieczorami, leki także podawane są kilka razy dziennie, pomiar ciśnienia musi być przynajmniej trzykrotny w ciągu dnia. Nie wzięto także pod uwagę, że schorowana 85 – letnia już dziś kobieta mająca problemy neurologiczne i zawroty głowy, potrzebuje ciągłej opieki i gotowości do świadczenia takiej opieki w zasadzie przez całą dobę. Niezasadnie zatem uznano, iż czynności wykonywane przez skarżącą mieszczą się w ramach zwykłej, rodzinnej pomocy i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej. Należy raz jeszcze podkreślić stanowisko wyrażone w ugruntowanym orzecznictwie, że pod pojęciem opieki stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. W konsekwencji, można to uznać za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Można zatem uznać, że opieka skarżącej sprawowana nad matką nosi cechy opieki stałej i długotrwałej. W odniesieniu do wywodów Sądu Wojewódzkiego dotyczących rodzeństwa skarżącej, należy wskazać, że z oświadczenia skarżącej, wynika, iż ma siostry, które pracują, a jedna z sióstr mieszka za granicą. Należy w tym miejscu zaznaczyć, na co słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Jeżeli zatem skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując, bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie, dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem. Ani organ, ani Sąd, nie są upoważnieni, by decydować w tych kwestiach za stronę. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje bowiem wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne, czy Sąd dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia. Wobec powyższego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji niezasadnie przyjął, iż organy administracji dokonały prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji niewłaściwie ocenił wydane w sprawie decyzje poprzez przyjęcie, że nie zachodziły wymienione w art.17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przesłanki dla uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Oczywistym jest, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Dokonując oceny całokształtu okoliczności, jakie wystąpiły w sprawie nie można pominąć, że decyzją z dnia 24 stycznia 2011 r. MOPS w Brzesku przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką w kwocie 520 zł miesięcznie na okres od 5 stycznia 2011 r. na czas nieokreślony, zaś decyzją z dnia 27 czerwca 2014 r. przyznano skarżącej zasiłek dla opiekuna. Przy niezmienionym stanie faktycznym, a wręcz w okolicznościach pogarszającego się zdrowia matki, odmówiono skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Tego rodzaju postępowanie organu nie jest na pewno realizacją wyrażonej w art.8 K.p.a. zasady pewności prawa, jak też wyrażonej w art.7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywateli. Wobec powyższych wywodów i okoliczności niniejszej sprawy, należało uchylić zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art.188 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.