II OSK 1556/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2498/21 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2021 r. znak DOA.7210.56.2021.MML(1) w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r., VII SA/Wa 2498/21, w wyniku rozpoznania skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej: Stowarzyszenie), uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z 22 października 2021 r., znak DOA.7210.56.2021.ML(1) oraz utrzymane nim w mocy postanowienie własne z 22 września 2021 r. znak DOA.7210.56.2021.MML, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., odmownie rozpatrzył wniosek Stowarzyszenia z 10 maja 2021 r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 22 grudnia 2020 r., nr 971/OPON/2020 uchylającej decyzję Starosty Otwockiego z 21 sierpnia 2020 r., nr 394/2020 wnoszącą sprzeciw do dokonanego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zgłoszenia wykonania robót budowlanych i umarzającej postępowanie prowadzone przed organem I instancji. GINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ niewłaściwie ocenił przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, podczas gdy GINB prawidłowo przeprowadził postępowanie, wskazując, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało należycie przesłanki interesu społecznego. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na uzasadnionej podstawie. Objęty podstawą kasacyjną przepis art. 31 § 1 k.p.a. stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W ocenie GINB, Stowarzyszenie nie wykazało należycie przesłanki interesu społecznego, który uzasadniałby wszczęcie na żądanie tejże organizacji społecznej przez GINB jako organ nadzoru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 22 grudnia 2020 r., co powoduje, że Sąd I instancji, opierając się na przeciwnym ustaleniu, skutkującym uchyleniem zaskarżonego postanowienia GINB z 22 października 2021 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z 22 września 2021 r., uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z tak sformułowanym zarzutem zgodzić się jednakże nie można. Pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, co powoduje, że jego określenie może zostać dokonane wyłącznie na użytek konkretnej sprawy administracyjnej, w której jej uwarunkowania faktyczne i prawne decydują o tym, czy stan rzeczy, który może zostać osiągnięty w drodze wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej, jest użyteczny z punktu widzenia realizacji legitymowanych interesów ogółu (społeczeństwa) i wartości, które są wspólne i ważne dla niego. Dokonywana w tym przedmiocie ocena powinna mieć charakter zobiektywizowany. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3104/19), jak również w piśmiennictwie (por. Z. R. Kmiecik, Klauzula generalna interesu społecznego w postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym oraz egzekucyjnym w administracji, Annales UMCS. Sectio G: Ius 2016, t. 63, z. 2, s. 220) zauważa się, że za udziałem organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawia wtedy, gdy dysponuje ona wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych celami statutowymi, a zarazem ma rozeznanie w sprawie, w której chce uczestniczyć, co gwarantuje, że kwestie istotne dla jej załatwienia, na które wskazuje w swoim żądaniu, zostaną prawidłowo wyjaśnione. W takiej sytuacji zachodzą warunki, by uznać, że korzyść wynikająca z udziału w postępowaniu organizacji społecznej faktycznie zaistnieje. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wskazany powyżej przypadek Sąd I instancji odniósł do wystąpienia Stowarzyszenia, w którym zwróciło się ono do GINB o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 22 grudnia 2020 r., wskazując, że tego rodzaju działanie procesowe jest podejmowane w interesie społeczności lokalnej [...] (gmina [...]), ponieważ ww. decyzja, umożliwiając realizację na terenie powyższej miejscowości przenośnego wolno stojącego masztu antenowego, budzi poważne zastrzeżenia co do jej legalności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ta kwestia, zdaniem Stowarzyszenia, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji powinna podlegać ocenie organu nadzoru, który w toku weryfikacji stanowiska zajętego przez Wojewodę Mazowieckiego odnośnie do kwalifikacji prawnej nadanej spornemu obiektowi budowlanemu mógłby uwzględnić uwagi formułowane w tym zakresie przez Stowarzyszenie, które jako podmiot podejmujący działania na rzecz udziału społeczeństwa w procedurach decyzyjnych dotyczących budowy obiektów emitujących do środowiska pole elektromagnetyczne, a zarazem wyspecjalizowany w aspektach prawnych realizacji tego rodzaju inwestycji, mógłby przyczynić się do wyjaśnienia poruszonych we wniosku z 10 maja 2021 r. zagadnień problemowych, co odpowiada wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją Wojewody. Powyższe założenia, na których zdecydował się oprzeć Sąd I instancji, odpowiadają, jak należy przyjąć, przesłankom zastosowania art. 31 § 1 k.p.a. Ogólne rozważania czynione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie prowadzą do wykazania, by w toku kontroli zaskarżonego postanowienia GINB Sąd I instancji dopuścił się naruszenia ww. przepisu, jeżeli argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się zasadniczo do dowodzenia, iż z treści wniosku Stowarzyszenia nie wynika, ilu mieszkańców [...] wystąpiło z prośbą o pomoc w zainicjowaniu postępowania nadzorczego i czym była ona motywowana. Zgodzić się należy z poglądem skarżącego organu, że istnienia interesu społecznego uzasadniającego udział organizacji społecznej w postępowaniu nadzwyczajnym nie można łączyć z istnieniem podstaw pozwalających, po zainicjowaniu tego postępowania, wyeliminować wadliwą decyzję administracyjną z obrotu prawnego, ponieważ tak szerokie rozumienie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych aktów administracyjnych (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2020 r., II OSK 3107/19; wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 2017/16). Rzecz jednak w tym, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala rozpatrzonego przez GINB żądania Stowarzyszenia kwalifikować jako wystąpienia, które ograniczało się jedynie do uprawdopodobnienia wad prawnych decyzji wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego. Stowarzyszenie dostatecznie opisało bowiem, jakie zagrożenia dla wartości, których wspieranie mieści się w celach Stowarzyszenia, upatruje ze względu na przedmiot sprawy we wskazanym rozstrzygnięciu i dlaczego uznaje potrzebę jego kontroli przez GINB za konieczną przy udziale Stowarzyszenia. Sprawa zakończona kwestionowaną decyzją uchylającą decyzję Starosty Otwockiego ze względu na swoją specyfikę sprzeciwia się nienadawaniu znaczenia ujawnionej we wniosku Stowarzyszenia woli sprawowania kontroli nad postępowaniem weryfikującym prawidłowość wyrażenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgody na realizację inwestycji mogącej spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a tak należy postrzegać stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, zdaniem którego powołanie się na tak ogólne wartości, jak "dbałość o interes mieszkańców" musi ustąpić, gdy udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla strony i reprezentuje ona przeciwstawne względem niej interesy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.