II SAB/Wa 818/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Socjalnej "[...]" z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z [...] sierpnia 2021 r. Spółdzielnia "[...]" z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "Spółdzielnia") wystąpiła do Ministra Sprawiedliwości (dalej: "organ", "Minister") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sprawozdania statystycznego [...]. W odpowiedzi na ww. wniosek, organ poinformował skarżącą, że żądane sprawozdanie jest dokumentem wewnętrznym, sporządzanym w celach porządkowych i raportowych, niestanowiącym informacji publicznej, w związku z czym przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") nie mają do niego zastosowania. Ponadto Minister zauważył, iż żądana informacja zawiera dane wrażliwe, czego potwierdzeniem jest art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 459; dalej: "u.s.p."), zgodnie z którym nie mogą być publikowane ani udostępniane uzyskane w badaniach statystycznych dane statystyczne możliwe do powiązania i zidentyfikowania z konkretną osobą fizyczną oraz informacje i dane statystyczne charakteryzujące wyniki ekonomiczno-finansowe podmiotów gospodarki narodowej prowadzących działalność gospodarczą, jeżeli na daną agregację składa się mniej niż trzy podmioty lub udział jednego podmiotu w określonym zestawieniu jest większy niż trzy czwarte całości. W myśl art 10 u.s.p. dane jednostkowe identyfikowalne zebrane w badaniach statystycznych podlegają bezwzględnej ochronie. Dane te mogą być wykorzystywane wyłącznie do opracowań, zestawień i analiz statystycznych oraz do tworzenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego operatu do badań statystycznych; udostępnianie lub wykorzystywanie tych danych dla innych niż podane w ustawie celów jest zabronione (tajemnica statystyczna). Pismem z [...] listopada 2021 r. Spółdzielnia wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o: zobowiązanie Ministra do rozpoznania ww. wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku oraz że bezczynność ta miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; zasądzenie od Ministra zwrotu kosztów postępowania sądowego; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; udostępnienie przedstawicielowi skarżącego akt sprawy w formie elektronicznej. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wskazała, że jeżeli dokument sporządzany jest w celu wypełnienia obowiązku nałożonego przepisami prawa powszechnie obowiązującego i przekazywany jest do podmiotu zewnętrznego, to nie sposób uznać go za dokument wewnętrzny, bowiem nie posiada żadnej z jego istotnych cech, a może nawet nie być używany wewnątrz instytucji, która go sporządziła. Według skarżącej, żądana informacja stanowi informację publiczną, a w przypadku braku możliwości udostępnienia jej ze względu na prawo do prywatności osób fizycznych, należy ją odpowiednio zanonimizować lub wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, która podlegałaby zaskarżeniu w odrębnym trybie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż w ustawowym terminie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej, informując, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W zakresie dostępu do informacji publicznej, bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpoznawanej sprawie kwestia podmiotowa nie budzi wątpliwości, bowiem Minister jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Spór dotyczy przedmiotu wniosku, a mianowicie kwalifikacji prawnej żądanej informacji – czy jest to informacja publiczna (jak utrzymuje skarżąca), czy też jest to dokument o charakterze wewnętrznym (jak podaje Minister). Rację w tym sporze należy, zdaniem Sądu, przyznać organowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, gromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu, np. analizy, opinie, sprawozdania. Dokumenty wewnętrzne mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące co do sposobu załatwienia sprawy; nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu; nie stanowią więc informacji publicznej (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": z 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13; z 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1485/13; z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokument wewnętrzny, który służy wyłącznie usprawnianiu działalności danego podmiotu, ochronie jego prawnie usprawiedliwionych interesów, czy też ma zapobiegać sprzecznym z przepisami prawa działaniom innych osób, a ujawnienie treści tego aktu mogłoby to zapobieganie czynić nieskutecznym, nie musi być ujawniony w trybie u.d.i.p. Dlatego należy uznać, że dokumenty wytworzone przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ale służące jedynie poprawie jego funkcjonowania, nie są informacją publiczną (vide wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). W ocenie Sądu, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze technicznym, roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów stricte urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty te nie mieszczą się w ramach definicji informacji publicznej zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i dookreślonej w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ brak w nich elementu "sprawy publicznej", którą jest - w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP - działalność organów władzy publicznej, samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej, a także gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty - niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne - podlegałyby co do zasady przepisom u.d.i.p. W niniejszej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia sprawozdania statystycznego MS-DB6 za rok 2020. W ocenie Sądu, organ zasadnie uznał, iż sprawozdanie objęte przedmiotowym wnioskiem jest dokumentem sporządzanym w celach raportowych i statystycznych, wobec czego należy je uznać za dokument wewnętrzny, nie stanowiący informacji publicznej w świetle przepisów u.d.i.p. Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko NSA, wyrażone w wyroku z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12, zgodnie z którym osoby piastujące funkcje publiczne powinny dysponować pewnym marginesem swobody w gromadzeniu materiałów, danych czy wymianie korespondencji, służących realizowaniu przyznanych im zadań i kompetencji. Również w wyroku z 7 października 2013 r., sygn. akt l OSK 1105/13, NSA wskazał, iż nie sposób uznać, aby cały wewnętrzny obieg informacji odbywający się w siedzibie organu, najdrobniejszy przejaw działalności osób piastujących funkcję organu czy zatrudnionych w urzędzie obsługującym organ, stanowił informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu. Skoro zatem wniosek Spółdzielni z [...] sierpnia 2021 r. nie dotyczy informacji publicznej, lecz dokumentu wewnętrznego, to nie można organowi skutecznie zarzucić bezczynności na gruncie przepisów u.d.i.p. W takim przypadku obowiązkiem organu jest powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W dniu [...] września 2021 r. organ poinformował skarżącą, iż z uwagi na sytuację spowodowaną zmianą organizacji pracy wynikającą ze stanu epidemii, a także konieczność zebrania wnioskowanych danych, odpowiedź zostanie udzielona do [...] września 2021 r. Następnie Minister udzielił odpowiedzi na wniosek pismem z [...] września 2021 r. wskazując, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Powyższe pismo zostało doręczone skarżącej [...] września 2021 r. (vide urzędowe poświadczenie doręczenia - karta nr 10 akt administracyjnych sprawy). Oznacza to, że w dniu skierowania skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister nie pozostawał w bezczynności. Podkreślenia wymaga również, że w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, obowiązywało rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1564). Niniejsze rozporządzenie, wydane na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.), weszło w życie 13 stycznia 2018 r. i obowiązywało do 22 stycznia 2022 r. Zgodnie z § 3 pkt 29 ww. rozporządzenia, sprawozdaniem o zatrudnieniu i wynagrodzeniach jest sprawozdanie [...], którego wzór stanowi załącznik nr 29 do tego rozporządzenia. Natomiast od 22 stycznia 2022 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 11 stycznia 2022 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2022 r., poz. 144), które ma analogiczny zapis co ww. przepis. Wzór sprawozdania MS-DB6 z wykonania zatrudnienia i wynagrodzeń w Ministerstwie Sprawiedliwości był przewidziany w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie określenia wzorów formularzy sprawozdawczych, objaśnień co do sposobu ich wypełniania oraz wzorów kwestionariuszy i ankiet statystycznych stosowanych w badaniach statystycznych ustalonych w programie badań statystycznych statystyki publicznej za rok 2017 (Dz. U. z 2017 r., poz. 837 ze zm.). Delegację ustawową do wydania ww. rozporządzenia stanowił art. 31 u.s.p., który to przepis został uchylony z dniem 1 stycznia 2018 r. przez art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o statystyce publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 855). W uzasadnieniu projektu ww. ustawy (nr Vll.2963) wskazano m.in., iż nowelizacja jest podyktowana zmianami w prawodawstwie Unii Europejskiej i zmianą interpretacji prawa krajowego skutkującymi koniecznością doprecyzowania takich kwestii jak: 1) pogodzenie konstytucyjnej ochrony praw i wolności człowieka i obywatela z obowiązkami systemu statystyki publicznej. 2) rozszerzenie gwarancji nieodpłatnego i terminowego dostępu służb statystyki publicznej do administracyjnych źródeł danych i zredukowania do niezbędnego minimum obciążeń respondentów przekazywaniem danych bezpośrednio służbom statystyki, jeżeli określone dane są przetwarzane w systemach administracyjnych dla innych celów, 3) zmiana formuły programu badań statystycznych statystyki publicznej i sposobu szczegółowego określania zobowiązań przekazywania danych dla celów statystycznych, 4) uwzględnienie w nowelizacji uściśleń koniecznych ze względu na zachodzące zmiany warunków funkcjonowania systemu statystyki publicznej. W omawianym uzasadnieniu projektu ustawy powołano się też na postulat Kancelarii Prezesa Rady Ministrów sugerujący już w maju 2012 r. podjęcie przez Główny Urząd Statystyczny wraz z Rządowym Centrum Legislacji działań zmierzających do zastąpienia rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie wzorów formularzy sprawozdawczych, kwestionariuszy i ankiet statystycznych inną formą określania szczegółowego zakresu pozyskiwanych danych statystycznych i odejście od konieczności wydawania corocznie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie określenia wzorów formularzy sprawozdawczych, objaśnień co do sposobu ich wypełniania oraz wzorów kwestionariuszy i ankiet statystycznych stosowanych w badaniach statystycznych ustalonych w programie badań statystycznych statystyki publicznej. Wobec powyższego, za rok 2020 organ obowiązany był sporządzić sprawozdanie [...] o zatrudnieniu i wynagrodzeniach, a nie sprawozdanie [...] z wykonania zatrudnienia i wynagrodzeń w Ministerstwie Sprawiedliwości. Powołane wyżej rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 marca 2017 r. ustala wzory dokumentów wykorzystywanych w programie badań statystycznych statystyki publicznej za rok 2017. Jak już wzmiankowano, w dniu [...] stycznia 2018 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej przewidujące inny dokument sprawozdania w przedmiocie zatrudnienia i wynagrodzeń, a mianowicie [...]. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 4 p.p.s.a.