II SA/Ke 965/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi Ł. T. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim zakazuje zabudowy zagrodowej na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: - [...] obręb 0015 Wysiadłów gmina W., na terenie oznaczonym symbolem 48RZ; - [...] obręb 0014 W. gmina W., na terenie oznaczonym symbolem 58RZ; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Gminy W. na rzecz Ł. T. kwotę [...](słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Dnia 14 listopada 2011 r. Rada Gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g.", art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. w granicach sołectw gminy oraz stwierdzając, że plan jest zgodny z treścią uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 27 października 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., podjęła [...] w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. w granicach sołectw gminy. Przepisowi § 156 uchwały nadano brzmienie: "Na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 48RZ ustala się: 1) Przeznaczenie terenu: a) Tereny upraw rolniczych, b) Tereny łąk i pastwisk. 2) Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) Cechy elementów zagospodarowania przestrzennego podlegające ochronie: - ustala się ochronę otwartej przestrzeni? b) Cechy elementów zagospodarowania przestrzennego wymagające ukształtowania - nie ustala się? c) Cechy elementów zagospodarowania przestrzennego wymagające rewaloryzacji: - nie ustala się? d) Zakazy, nakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów: - dopuszcza się użytkowanie terenu wyłącznie na cele rolniczy, - na terenie ustala się zakaz zabudowy, - dla terenów 48RZ obowiązują ograniczenia w strefach ochronnych pod liniami elektroenergetycznymi, zgodnie z ustaleniami zawartymi w rozdziale 5, - dla terenów 48RZ obowiązują ograniczenia w strefach ochronnych gazociągu, zgodnie z ustaleniami zawartymi w rozdziale 5, - dla terenów 48RZ położonych w obrębie stref ochrony terenu zamkniętego o promieniu 500m, 70 m, 1000m, 3000m obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 1. 3) Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: a) Obiekty i tereny chronione: - dla terenów 48RZ, na którym zlokalizowane są proponowane do ochrony pojedyncze drzewa, o wysokich walorach przyrodniczych i krajobrazowych, obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3, - dla terenów 48RZ znajdującego się w granicy Proponowanego Obszaru Chronionego Krajobrazu, obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3, b) Obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3. 4) Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej: a) dla terenu 48RZ, na którym znajduje się stanowisko archeologiczne obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 2, b) Obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 2. 5) Wymagania dotyczące kształtowania przestrzeni publicznych: a) Zasady rozmieszczania obiektów małej architektury: - nie ustala się; b) Zasady umieszczania nośników reklamowych: - nie dopuszcza się wolnostojących nośników reklamowych; c) Zasady rozmieszczenia tymczasowych obiektów usługowo-handlowych: - nie dopuszcza się; d) Zasady rozmieszczania urządzeń technicznych i zieleni: - dopuszcza się lokalizację urządzeń technicznych takich jak: linie elektroenergetyczne, stacje elektroenergetyczne, podziemne przepompownie ścieków, stacje telefoniczne, urządzenia służące doprowadzeniu sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz urządzenia związane z uprawami rolniczymi. 6) Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: a) Powierzchnia biologicznie czynna: - ustala się 100%. 7) Zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie: a) Dla terenów 48RZ narażonych na osuwanie się mas ziemnych obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3, b) Dla terenów 48RZ znajdujących się w proponowanym zasięgu obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3. 8) Zasady tymczasowego przeznaczenia terenu: a) Nie dopuszcza się tymczasowego przeznaczenia terenu." Z kolei w § 193 ust. 2 lit. d) uchwały ustanowiono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, poprzez zakazy, nakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów: - dopuszcza się użytkowanie terenu wyłącznie na cele rolnicze, - na terenie ustala się zakaz zabudowy, - dla terenów 58RZ obowiązują ograniczenia w strefach ochronnych pod liniami elektroenergetycznymi, zgodnie z ustaleniami zawartymi w rozdziale 5, - dla terenów 58RZ położonych w obrębie stref ochrony terenu zamkniętego o promieniu 3000 m obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 1. Ł. T. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę, w której wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej postanowienia dotyczące działek o nr ewid. [...] o pow. 0,6700 ha położonej w Wysiadłowie, gmina W., powiat sandomierski, woj. świętokrzyskie, dla której Sąd Rejonowy w S. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą kw nr [...], znajdującej się na obszarze oznaczonym symbolem 48RZ w części graficznej uchwały - rysunku planu stanowiącego załącznik do uchwały oraz działki o nr ewid. [...] o pow. 24,2300 ha położonej w W. , gmina W., powiat sandomierski, woj. świętokrzyskie znajdującej się na obszarze oznaczonym symbolem 58RZ w części graficznej uchwały - rysunku planu stanowiącego załącznik do uchwały, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił Radzie Gminy w W. przekroczenie władztwa planistycznego, poprzez wprowadzenie dla ww. działek stanowiących własność skarżącego, zakazu lokalizacji wszelkich budynków i innych obiektów budowlanych o charakterze kubaturowym, a tym samym wyłączeniu budowy lub rozbudowy obiektów zlokalizowanych na tym terenie. W uzasadnieniu skargi jej autor powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie zasad uchwalania przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przenosząc rozważania w tym zakresie do realiów niniejszej sprawy skarżący podniósł, że Rada Gminy przekroczyła granice przysługującego temu organowi władztwa planistycznego, wskutek wprowadzenia na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w Wysiadłowie bezpośrednio przy drodze krajowej K 79 oraz działki o nr ewid. [...] położonej w W. z dostępem do drogi publicznej, w tym do drogi powiatowej - znajdujących się na obszarze oznaczonym symbole "RZ", zakazu lokalizacji wszelkich budynków i innych obiektów budowalnych o charakterze kubaturowym. W odniesieniu do działki o nr ewid. [...] zarzut powyższy skarżący odniósł do miejsca położenia tej działki i przeznaczenia nieruchomości sąsiednich. Wskazał, że działka ta położona jest bezpośrednio przy drodze publicznej relacji S. - W., stanowiącą drogę krajowej K-79, do której wiedzie urządzony zjazd z tej drogi. Zgodnie z danymi widniejącymi w ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w S., na działce tej wrysowany jest budynek gospodarczy i faktycznie taki się tam znajduje. Z działką tą bezpośrednio sąsiadują działki o nr ewid. [...] i [...], na których zorganizowana jest zabudowa. W pełni zabudowane są również działki po przeciwnej stronie drogi publicznej, gdzie znajdują się budynki mieszkalne, gospodarcze i przemysłowe z przeznaczeniem na działalność gospodarczą (stacja benzynowa "ORLEN"). Skarżący wskazał, że chciałby poczynić inwestycje na tej działce, tym bardziej, iż jej infrastruktura temu sprzyja. Działka jest uzbrojona w media, m.in. wodę oraz została zawarta umowa z PGE na wykonanie przyłącza energii elektrycznej. Pod powierzchnią działki nie biegnie gazociąg, który jest prowadzony kilkadziesiąt metrów dalej. Jak wyjaśnił skarżący, odnośnie do działki o nr ewid. [...] stan faktyczny przedstawia się podobnie. Są to tereny wiejskie, ale na działkach sąsiadujących znajdują się obiekty budowlane (m.in. działka o nr ewid.[...] położona po przeciwnej stronie drogi). Do działki tej wiedzie droga wyasfaltowana, będąca powiatową drogą publiczną. Skarżący dodał, że chciałby zabudować tę działkę zabudową siedliskową oraz wykorzystać dla celów wybudowania fotowoltaiki. Nieopodal, za drogą gruntową, położona jest działka posiadająca oznaczenie przemysłowe, gdzie dopuszczalna jest zabudowa fotowoltaiki. Skarżący podkreślił, że w dniu 14 września 2021 r. skierował do Rady Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez ten organ w związku z zaskarżoną [...] Rady Gminy z dnia 14 listopada 2011 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. w granicach sołectw. Wezwanie to organ otrzymał dnia 16 września 2021 r. i nie podjął uchwały we wnioskowanym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała skargę za zasadną i wniosła o jej uwzględnienie w całości. Organ przyznał, że przeznaczenie wskazanych działek pod łąki, pastwiska, łęgi ogranicza w sposób bezpośredni sposób zagospodarowania tych nieruchomości, wykluczając jakąkolwiek budowę, rozbudowę czy też nadbudowę istniejących tam budynków. Organ zgodził się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała nie wskazuje na racje, które przemawiałyby za wyłączeniem możliwości realizowania na tych nieruchomościach robót budowlanych, w szczególności posadowienia tam nowych budynków czy też rozbudowy już istniejących. Organ dodał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego, powinien określać ogólnie zasady zagospodarowania przestrzennego na terenie danej gminy, formować ład przestrzenny lecz powinien również uwzględniać konstytucyjną ochronę prawa własności, w szczególności uprawnienia właściciela do korzystania z rzeczy i realizacji związanych z nią zamierzeń inwestycyjnych, nadto uwzględniać wyrażone w Konstytucji RP zasady równości i proporcjonalności. W piśmie procesowym z dnia 14 lutego 2022 r. skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości stanowiących działki ewidencyjnej: nr [...] o pow. 0,6700 ha położonej w Wysiadłowie, gmina W., powiat sandomierski, woj. Ś. oraz nr [...] o pow. 24,2300 ha położonej w W. , gmina W., powiat sandomierski, woj. świętokrzyskie. Wskazał, że zgodnie z załącznikiem graficznym do zaskarżonej uchwały działka o nr ewid. [...] znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem 48RZ, zaś działka o nr ewid. [...] na obszarze oznaczonym symbolem [...] Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 17 uchwały symbol "RZ" obejmuje tereny upraw rolniczych, łąk i pastwisk. Zgodnie zaś z § 5 ust. 3 uchwały, tereny, o których mowa w ust. 1 mogą być w całości wykorzystane na cele zgodne z ich podstawowym przeznaczeniem lub częściowo na cele przeznaczenia podstawowego oraz funkcji uzupełniających i funkcji dopuszczalnych, na zasadach ustalonych w dalszych przepisach. Dalej, zgodnie z § 6 uchwały integralną częścią uchwały są rysunki planu oraz wyrys ze Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.. Co do zakresu objętego skargą, skarżący sprecyzował, że dotyczy ona odpowiednio załączników nr [...] (miejscowość W. ) oraz nr 8b (miejscowość Wysiadłów). Zgodnie zaś z § 19 uchwały: "1. Sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów określone są w dziale II planu szczegółowo dla każdego obszaru, w którym występuje konieczność ustalenia tymczasowego zagospodarowania. 2. Na całym obszarze działania planu ustala się dopuszczenie użytkowania terenu zgodnie ze stanem istniejącym". Skarżący podkreślił, że obszary, na których znajdują się ww. działki zostały uregulowane odpowiednio w § 156 uchwały (działka o nr ewid [...]) oraz w § 193 uchwały (działka [...]). Wobec powyższego wskazał, że skarga dotyczy tych przepisów uchwały, które stanowią o zakazie zabudowy na działkach o nr ewid.: [...] obszar 48 RZ - § 156 ust. 2 lit. d uchwały oraz działki [...] obszar 58 RZ - § 193 ust. 2 lit. d uchwały. Zdaniem skarżącego, jego interes prawny wynika z faktu, że jest właścicielem nieruchomości, co do których w planie wprowadzono całkowity zakaz zabudowy, w tym zagrodowej, podczas gdy działki te położone są na terenach, na których zabudowa winna zostać dopuszczalna. Na rozprawie w dniu 23 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia 14 listopada 2011 r., nr [...], w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. w granicach sołectw (dalej też jako "Plan"), obejmująca swym zakresem działki należące do skarżącego oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...] położoną w Wysiadłowie gmina W. i [...] położoną w W. gmina W.. Niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem uchwała ta podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z nr 80 poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Ponadto skarżący przed wniesieniem skargi wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie z dnia 14 września 2021 r.), tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę. Skarga wniesiona została również z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.). Kolejna przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza, że skarżący powinien wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego "interes prawny lub uprawnienie". Kwestionując uchwałę w podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo - jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes ten musi być konkretny, indywidualny i aktualny. Skarżący jest właścicielem nieruchomości stanowiących działki oznaczone w ewidencji numerami: [...] położoną w Wysiadłowie gmina W. i [...] położoną w W. gmina W., których to nieruchomości dotyczy uchwalony zaskarżoną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wyznaczając przeznaczenie terenu i zasady gospodarowania tymi nieruchomościami. Skarżący wskazał, że jego interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części dotyczącej wskazanych działek wynika z przysługującego prawa własności do tych działek, a naruszenie tego interesu polega na pozbawieniu go prawa ich zabudowy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Niewątpliwie skarżący, jako właściciel nieruchomości objętych postanowieniami skarżonego Planu, ma zatem legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą ten Plan. Ustalenia w Planie dotyczące zagospodarowania i sposobu użytkowania nieruchomości skarżącego, w tym zakazu ich zabudowy, wpływają na sytuację prawnomaterialną skarżącego związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego mu prawa własności do przedmiotowych nieruchomości. Przechodząc do oceny legalności uchwały w zaskarżonej części wyjaśnić należy, że zbliżony problem prawny tut. Sąd rozstrzygał w sprawie o sygn. II SA/Ke [...], dlatego Sąd w niniejszej sprawie posłużył się częściowo argumentacją już przedstawioną w tamtej sprawie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Z art. 28 ust. 1 tej ustawy wynika bowiem, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Dalsze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają szczegółowe regulacje dotyczące trybu sporządzania planu miejscowego. W kontrolowanej sprawie nie było zarzutów skargi dotyczących trybu sporządzenia Planu przyjętego zaskarżoną uchwałą, niemniej Sąd dokonał kontroli uchwały w tym zakresie i naruszeń trybu jego sporządzenia nie stwierdził. Zarzuty skargi koncentrują się na naruszeniu zasad sporządzania skarżonego planu miejscowego. Zdaniem strony, podejmując uchwałę, zgodnie z którą na terenie działek nr ewid. [...] i [...] obowiązuje zakaz lokalizacji wszelkich budynków i innych obiektów budowlanych o charakterze kubaturowym, Rada Gminy przekroczyła granice przysługującego Gminie władztwa planistycznego, ukształtowała bowiem treść uchwały w tej części w sposób naruszający zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasadę proporcjonalności. W myśl art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tle art. 140 Kodeksu cywilnego za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 P [...], OTK [...]/3, Lex nr 39282). Jakkolwiek więc prawo własności jest w [...] chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ww. ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. W ewidencji gruntów działki skarżącego figurują jako częściowo - grunty orne oznaczone symbolem R, częściowo – sady oznaczone symbolem S-RI, przy czym działka nr ewid. [...] to teren gruntów ornych o pow. 0,4400 ha (RI) i 0,2300 sadów (S-RI), natomiast działka nr ewid. [...] to grunty orne o pow. 12.4900 ha (RII), 11.1400 ha ( RIIIa) i 0,60 ha (RIIIb). Zgodnie z postanowieniami skarżonego planu działki te położone są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 48 RZ i 58 RZ, dla których ustalono zakaz zabudowy. Paragrafowi 156 uchwały nadano brzmienie: "Na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 48RZ ustala się: 1) Przeznaczenie terenu: a) Tereny upraw rolniczych, b) Tereny łąk i pastwisk. 2) Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) Cechy elementów zagospodarowania przestrzennego podlegające ochronie: - ustala się ochronę otwartej przestrzeni? b) Cechy elementów zagospodarowania przestrzennego wymagające ukształtowania - nie ustala się? c) Cechy elementów zagospodarowania przestrzennego wymagające rewaloryzacji: - nie ustala się? d) Zakazy, nakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów: - dopuszcza się użytkowanie terenu wyłącznie na cele rolniczy, - na terenie ustala się zakaz zabudowy, - dla terenów 48RZ obowiązują ograniczenia w strefach ochronnych pod liniami elektroenergetycznymi, zgodnie z ustaleniami zawartymi w rozdziale 5, - dla terenów 48RZ obowiązują ograniczenia w strefach ochronnych gazociągu, zgodnie z ustaleniami zawartymi w rozdziale 5, - dla terenów 48RZ położonych w obrębie stref ochrony terenu zamkniętego o promieniu 500m, 70 m, 1000m, 3000m obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 1. 3) Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: a) Obiekty i tereny chronione: - dla terenów 48RZ, na którym zlokalizowane są proponowane do ochrony pojedyncze drzewa, o wysokich walorach przyrodniczych i krajobrazowych, obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3, - dla terenów 48RZ znajdującego się w granicy Proponowanego Obszaru Chronionego Krajobrazu, obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3, b) Obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3. 4) Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej: a) dla terenu 48RZ, na którym znajduje się stanowisko archeologiczne obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 2, b) Obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 2. 5) Wymagania dotyczące kształtowania przestrzeni publicznych: a) Zasady rozmieszczania obiektów małej architektury: - nie ustala się; b) Zasady umieszczania nośników reklamowych: - nie dopuszcza się wolnostojących nośników reklamowych; c) Zasady rozmieszczenia tymczasowych obiektów usługowo-handlowych: - nie dopuszcza się; d) Zasady rozmieszczania urządzeń technicznych i zieleni: - dopuszcza się lokalizację urządzeń technicznych takich jak: linie elektroenergetyczne, stacje elektroenergetyczne, podziemne przepompownie ścieków, stacje telefoniczne, urządzenia służące doprowadzeniu sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz urządzenia związane z uprawami rolniczymi. 6) Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: a) Powierzchnia biologicznie czynna: - ustala się 100%. 7) Zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie: a) Dla terenów 48RZ narażonych na osuwanie się mas ziemnych obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3, b) Dla terenów 48RZ znajdujących się w proponowanym zasięgu obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3. 8) Zasady tymczasowego przeznaczenia terenu: a) Nie dopuszcza się tymczasowego przeznaczenia terenu." Z kolei w § 193 ust. 2 lit. d) uchwały ustanowiono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, poprzez zakazy, nakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów: - dopuszcza się użytkowanie terenu wyłącznie na cele rolnicze, - na terenie ustala się zakaz zabudowy, - dla terenów 58RZ obowiązują ograniczenia w strefach ochronnych pod liniami elektroenergetycznymi, zgodnie z ustaleniami zawartymi w rozdziale 5, - dla terenów 58RZ położonych w obrębie stref ochrony terenu zamkniętego o promieniu 3000 m obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 1. Nie może być wątpliwości, bo potwierdzają to dane z ewidencji gruntów, że grunty skarżącego, których dotyczy kwestionowany Plan, są gruntami rolnymi i sadami w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017, poz. 1161, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały – Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej też jako "u.o.g.r.l."), która reguluje zasady ochrony takich gruntów. Ochrona gruntów rolnych i leśnych uregulowana omawianą ustawą przejawia się w szczególności w tym, że – jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty (art. 6 ust. 2 tej ustawy). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.), gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l.), pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.). Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego powyższych zgód dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Stosownie zaś do art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pod ilekroć w ustawie mowa jest o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są w szczególności grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Z przywołanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika zatem, że, po pierwsze, grunty te korzystają ze szczególnej ochrony przewidzianej przepisami rangi ustawowej, przy czym ochroną tą objęte są użytki rolne klas I-III oraz grunty leśne. Po drugie, zasadom ochrony gruntów rolnych, których dotyczy ustawa, nie sprzeciwia się takie wykorzystanie tych gruntów, że lokalizowane są na nich budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także budynki, urządzenia służące bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny. Nie narusza wobec tego zasad ochrony gruntów rolnych takie użytkowanie tych gruntów, gdy na gruntach tych lokalizowane są obiekty budowlane związane z rolniczym wykorzystaniem tego terenu. W tym miejscu wyjaśnić należy, że stosownie do § 7 pkt 25 zaskarżonej uchwały, ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o zabudowie jednorodzinnej, wielorodzinnej, zagrodowej, wysokości budynków, poziomie terenu, kondygnacji – należy przez to rozumieć pojęcia według definicji określonych w prawie budowanym i właściwych rozporządzeniach wykonawczych w brzmieniu na dzień uchwalenia niniejszego planu. Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, przy czym w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały – Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690) jako zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zaskarżony Plan zakazuje skarżącemu na działkach nr ewid. [...] i [...] - na terenie oznaczonym w tym Planie symbolami 48 RZ i 58RZ, czyli na terenie upraw rolniczych, na których dopuszcza się użytkowanie terenu wyłącznie na cele rolnicze -wszelkiej zabudowy. Zakazuje się tym samym również na tych terenach definiowanej wyżej zabudowy zagrodowej, związanej z rolniczym wykorzystaniem tego terenu. Zakaz ten dotyczy w szczególności zabudowań gospodarczych, inwentarskich i związanych z nimi zabudowań mieszkalnych dla osób uprawiających teren rolniczo. W konsekwencji zatem postanowienia zaskarżonej uchwały na terenie działek skarżącego oznaczonym na rysunku Planu symbolami 48RZ i 58 RZ , przeznaczające ten teren wyłącznie na cele rolnicze, uniemożliwia lokalizowanie tam zabudowy, która jest niezbędna do uprawiania rolnictwa. Podczas gdy – jak wyjaśniono powyżej – ustawa wprowadzająca zasady ochrony gruntów rolnych przewiduje na gruntach podlegających ochronie zabudowę związaną z rolnictwem (produkcją rolniczą, przetwórstwem rolno-spożywczym). Oznacza to, że postanowienia uchwały wprowadzają ograniczenia prawa własności dalej idące, niż te przewidziane w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Taka sytuacja stanowi zaś przekroczenie granic władztwa planistycznego z uwagi na naruszenie zasad równości i proporcjonalności. Brak jest bowiem uzasadnienia, w każdym razie ani w uzasadnieniu uchwały, ani w dokumentach planistycznych Sąd nie odnalazł wyjaśnienia powodów tak daleko idącego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego na terenie działek oznaczonym w Planie symbolami 48 RZ i [...] W każdym razie, jak wyżej wykazano, takich ograniczeń nie może uzasadniać to, że są to tereny, na których występują podlegające ochronie użytki rolne. W ocenie Sądu, dopuszczenie na terenie działek skarżącego znajdujących się na terenach oznaczonych na rysunku Planu symbolami 48RZ i 58RZ zabudowy zagrodowej umożliwi mu rolnicze wykorzystanie tego terenu (dopuszczone Planem), nie naruszając zasad ochrony przewidzianych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro bowiem w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działce spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2017 r., IV [...], lex nr 2425373). W świetle powyższego usprawiedliwione podstawy znajdują te zarzuty, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu działek skarżącego zakazując na nim zabudowy zagrodowej, albowiem ograniczenia te gmina wprowadziła w nieodpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, zwłaszcza, że Plan przewiduje na innych terenach oznaczonych symbolem RM zabudowę zagrodową. Ustawowa regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego ma w stosunku do własności i potrzeb publicznych pełnić rolę instrumentu, zapewniającego wszechstronne poszukiwanie optymalnego rozwiązania nieuchronnych konfliktów związanych z gospodarowaniem przestrzenią. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK [...], Lex nr 597314). W przypadku zaskarżonej uchwały w kontrolowanej części brak jest uzasadnienia przez organ planistyczny tak daleko idącej ingerencji w prawo własności w tym zakresie, w jakim wprowadza zakaz zabudowy zagrodowej na terenie działek skarżącego. Wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami ustawowymi (ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustawa o ochronie przyrody) w tym przypadku narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Sąd uznał wobec tego, że zaskarżona uchwała w części, w jakiej na działkach skarżącego na terenie oznaczonych w Planie symbolami 48RZ i 58RZ zakazuje zabudowy zagrodowej, została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Równocześnie jednak, w świetle powyżej omówionej ochrony gruntów rolnych, Sąd nie znalazł podstaw do unieważnienia uchwały w zakresie, w jakim uchwała ta na terenie nieruchomości skarżącego zakazuje zabudowy innej niż zagrodowa. Należy bowiem zauważyć, że brak zgodności zamierzeń skarżącego co do sposobu wykorzystania działek z treścią projektu planu nie oznacza, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem (wyrok NSA z dnia 5 września 2003 r., IV SA [...], niepubl.). W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją, która choć chroni własność indywidualną, to dozwala nawet na wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Podkreślić należy, że z art. 21 Konstytucji, statuującego zasadę ochrony własności, nie można wyprowadzać przyzwolenia dla nieograniczonego wykorzystania wszelkich gruntów pod zabudowę, a w istocie do tego sprowadzają się żądania skarżącego. Uwzględnienie stanowiska skarżącego byłoby zasadne wówczas, gdyby naruszenie jego interesów prawnych pociągało za sobą równoczesne naruszenie porządku prawnego. Natomiast samo naruszenie prawem chronionego interesu prawnego, w tym uprawnień właścicielskich, nie stanowi dostatecznej przesłanki do uwzględnienia zarzutów, jeśli rada gminy działa w ramach przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy i uznania wynikającego z tego przepisu nie nadużywa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie ocenił jako niezgodnych z prawem tych postanowień Planu, zgodnie z którymi zakazuje się zabudowy innej niż zagrodowa. Nie mógł także spowodować uwzględnienia skargi w całości zarzut sprzeczności kwestionowanych postanowień uchwały z § 19 ust. 2 tej uchwały, zgodnie z którym na całym obszarze działania planu ustala się dopuszczenie użytkowania terenu zgodnie ze stanem istniejącym. Działki skarżącego nie są w żadnej części zabudowane, zatem, jeśli chodzi o wskazywaną w skardze sprzeczność pomiędzy możliwością zachowaniu stanu istniejącego na gruncie wobec niemożności rozbudowy, czy przebudowy budynków na terenie 48RZ i 58RZ, to nie dotyczy ona nieruchomości strony, a skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu ustaleń Planu co do terenu gruntów sąsiednich, skoro nie jest ich właścicielem. Natomiast analizowany zapis Planu nie sprzeciwia się możliwości dalszego użytkowania działek przez stronę w sposób jak dotychczas. Nie sposób także nie dostrzec, że w trakcie procedury planistycznej jego poprzednik prawny miał możliwość zwrócenia się do organu planistycznego o doprowadzenie w wyniku tej procedury do zmiany przeznaczenia jego gruntów na takie, które umożliwi mu oczekiwany rodzaj zabudowy. Z tych wszystkich powyższych powodów Sąd, na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części (pkt I wyroku), zaś w pozostałym zakresie - nieuwzględnionym - w punkcie II wyroku oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. O kosztach, na które składają się wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).