I GSK 1199/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 534/21 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr 160/2021 w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 534/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w sprawie skargi P. L. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2021 roku nr 160/2021 w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 w pkt 1. uchylił zaskarżony wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 534/21; w pkt 2. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia 27 października 2020 roku numer 0085-2020-007094 i postanowienie Kierownika BP ARiMR w O. z dnia 13 lutego 2019 r., nr 9005-2019-000124, w pkt 3. zasądził zwrot kosztów postępowania w kwocie 1274 zł. W skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt: III SA/Łd 534/21 w części, w jakiej uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i postanowienie tego organu z dnia 13 lutego 2019 r., wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2021 r. oraz - na podstawie przepisów art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 193 in principio p.p.s.a. - stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia 27 października 2020 r. oraz postanowienia z dnia 13 lutego 2019 r. w przedmiocie wznowienia postępowania, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 października 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, które były obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającej na rażącym naruszeniu przepisów o wznowieniu postępowania poprzez wznowienie postępowania na podstawie okoliczności znanych organowi administracji publicznej w dniu wydania decyzji ostatecznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest to, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo uchylił decyzję organów obu instancji oraz postanowienie z dnia 13 lutego 2019 r. wskazując, że na gruncie rozpatrywanej sprawy nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Ponadto wskazał, że okoliczność mogąca stanowić podstawę wznowienia wynikała z materiału, którym organ dysponował w dacie wydania decyzji z dnia 13 lutego 2018 r. Z kolei, skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że Sąd I instancji powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, a nadto - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - stwierdzić nieważność poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Odnosząc się merytorycznie do tej kwestii należy wskazać, że do wznowienia postępowania na podstawie, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. niezbędne jest łączne stwierdzenie czterech przesłanek, a zatem ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy; okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, ale istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, a okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. W sytuacji, gdy którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), stąd podkreśla się konieczność zawężającej wykładni przepisów o wznowieniu postępowania oraz zapewnienia stronie wznowionego postępowania wszelkich gwarancji procesowych. Niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w toku postępowania pierwotnego czy przeoczenie okoliczności znanych organowi w chwili wydawania decyzji ostatecznej nie mogą być podstawą do wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. K. Sobieralski, Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II. Część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, pod red. B. Adamiak, G. Łaszczyca, A. Matan, K. Sobieralski, Warszawa 2019, LEX). W doktrynie podnosi się jednocześnie, że wady wymienione w art. 145 § 1 w tym pkt 5 k.p.a. są istotnymi wadami postępowania. [...]. Mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Z kolei, wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tkwią w samej decyzji, a jej skutki prawne zostają uchylone od samego początku. W literaturze i orzecznictwie dominuje co do zasady paradygmat niekonkurencyjności obu trybów, czyli wznowienia i stwierdzenia nieważności. Stąd przyjmuje się, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności. Nadzwyczajne tryby postępowania (wznowieniowe i nieważnościowe) oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wady proceduralne, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. jako przesłanki wznowienia, zostały wyłączone przez ustawodawcę z podstaw nieważności decyzji i stanowią zamknięty katalog wad postępowania, które uzasadniają jego wznowienie. Jest to konsekwencja zarówno niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, jak i gradacji wad decyzji administracyjnej, która zakłada konieczność odróżnienia wadliwości powodujących wzruszalność decyzji od wad powodujących jej nieważność(M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 145). Na gruncie rozpatrywanej sprawy wadliwie uznaną przez organy przesłanką wznowienia postępowania była okoliczność przewidziana na gruncie art. 145 § 1 w tym pkt 5 k.p.a., a więc wada postępowania administracyjnego, a nie wada samej decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi trafnie stwierdził, że organ I instancji powziął wiedzę na temat treści pisma E. B. (P.) z 20 grudnia 2017 r. już w dniu 16 stycznia 2018 r., a zatem w dniu wydania przez Kierownika BP ARiMR w O. decyzji, organ ten dysponował wskazanym dokumentem. Wynika to z akt administracyjnych. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji na kopii pisma E. B. z 20 grudnia 2017 r., skierowanego do ARiMR Zachodniopomorskiego Oddział Regionalny w Szczecinie znajduje się również potwierdzenie wpływu tego dokument do BP ARiMR w O. w dniu 27 lutego 2018 r., jednak skoro jest tam także prezentata z datą wpływu: 16 stycznia 2018 r., to zasadnie przyjął, że już od tej wcześniejszej daty BP ARiMR w O. posiadało wiedzę o treści przedmiotowego pisma E. B. Okoliczności te zostały prawidłowo ocenione w zaskarżonym wyroku co doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji administracyjnych wydanych po wznowieniu postępowania na zasadzie błędnie rozumianej przesłanki o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym samym Sąd I instancji uchylając decyzje organów obu instancji wydane po wznowieniu postępowania prawidłowo zastosował jako podstawę zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 p.p.s.a., a nie jak podnosi autor skargi kasacyjnej powinien zastosować art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Tego rodzaju sytuacja nie miała bowiem miejsca w rozpatrywanej sprawie, a wskazywane wady dotyczyły w gruncie rzeczy kwestii proceduralnej, nie zaś materialnoprawnych wad samej decyzji administracyjnej. Tym samym za chybione uznano zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważyć również należy, że w wyroku NSA w Krakowie z 9 kwietnia 1998 r., I SA/Kr 737/97, na który autor skargi kasacyjnej się powołał, Sąd stwierdził, że jeżeli organ wznowił postępowanie na podstawie okoliczności znanych mu w dniu wydania decyzji jest to naruszenie prawa, które nie powinno być tolerowane z punktu widzenia praworządności. Z tych względów Sąd na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U.1995.74.368) orzekł, jak w sentencji. W myśl wskazanego przepisu, decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast gdyby Sąd uznał, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach wówczas stwierdziłby nieważność decyzji lub postanowienia w oparciu o art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co nie miało miejsca w omawianym wyroku. W związku z powyższym niezasadne jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że przytoczony wyrok daje podstawę do formułowania twierdzenia, iż wznowienie postępowania w oparciu o okoliczności, które były organowi znane w dniu wydania decyzji pierwotnej powoduje, że decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym obarczona jest wadą nieważności. Dodatkowo wymaga podkreślenia, że ocena prawna i faktyczna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest prawidłowa, zaś sam fakt, że Sąd I instancji doszedł na podstawie kompleksowej oceny sprawy do odmiennych wniosków niż podnosi skarżący kasacyjnie, nie może być poczytywany w kategoriach naruszania art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie występuje. Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku oddalając skargę kasacyjną.