I OSK 14/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2206/17 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek K. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2206/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 20 sierpnia 2015 r. M. P. wniosła o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej gruntu leśnego o powierzchni [...]m2, stanowiącego działki o numerach ewidencyjnym [...] i [...], z obrębu [...], położonych w miejscowości C. przy ul. [...], gmina Konstancin Jeziorna. Następnie M. P. wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyłączenia z produkcji leśnej działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] do czasu podziału ww. działek zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej [...]ha gruntów leśnych wchodzących w skład działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w miejscowości C. z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną. W dniu 7 grudnia 2015 r. K. K. wniosła o podjęcie postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych, wchodzących w skład działek oznaczonych numerami [...] i [...], w miejscowości C., zawieszonego postanowieniem Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie z dnia [...] września 2015 r. Pismem z dnia 8 stycznia 2016 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie wezwał K. K. do przedłożenia zgody właściciela działek nr [...] i [...], obciążonych służebnością drogową, na wyłączenie na jej rzecz gruntów leśnych z produkcji leśnej pod drogę wewnętrzną. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie odmówił podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego z uwagi na treść art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.) o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazano, że przez właściciela uprawnionego do występowania w postępowaniu o wyłączeniu gruntu leśnego z produkcji rozumie się także posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę. Organ dokonując korzystnej wykładni ww. przepisu, za stronę postępowania traktuje także osobę uprawnioną ze służebności, w sytuacji gdy przedstawi ona zgodę właściciela nieruchomości obciążonej na wyłączenie na jej rzecz gruntu z produkcji leśnej w postaci bądź odpowiedniego zapisu w umowie służebności, bądź w postaci oświadczenia wyrażonego w innym dokumencie. Umowa o służebności drogi koniecznej nie zawiera takiej zgody. Strona nie przedstawiła też tej zgody w postaci innego dokumentu. Podstawą podjęcia zawieszonego postępowania nie może być wniosek strony - korzystającego ze służebności bez okazania zgody właściciela gruntu na wyłączenie gruntu obciążonego służebnością z produkcji leśnej. K. K. wniosła zażalenie na ww. postanowienie. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej [...]ha gruntów leśnych, wchodzących w skład działek o numerach [...] i [...] położonych w miejscowości C. K. K. nie była stroną. W związku z powyższym nie było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem. K. K. zaskarżyła ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1794/16 uchylił postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, po ponownym rozpatrzeniu zażalenia, uchylił w całości postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że wniosek K. K., która jest stroną w postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych położonych na działkach ewidencyjnych o nr [...] i [...] w miejscowości C., wskazuje jednoznacznie, że sprzeciwia się ona zawieszeniu postępowania, zatem nie było podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła M. P., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 i 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżąca wskazała, że nie wyraża zgody na wyłączenie z produkcji leśnej należących do niej działek położonych w miejscowości C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że sprawa była już przedmiotem oceny Sądu w toku postępowania prowadzonego pod sygn. akt IV SA/Wa 1794/16. W wyroku z dnia 22 listopada 2016 r. wskazano, że ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym w szczególności art. 11 ust. 1 i ust. 2, jak również at. 11 ust. 4 ustawy nie zawiera materialnoprawnej podstawy określającej podmioty uprawnione do uzyskania decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Stąd też uprawnionym do wystąpienia z takim żądaniem jest nie tylko właściciel nieruchomości (gruntu), ale również inne podmioty, jeżeli jest to podyktowane ich interesem prawnym (art. 28 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził również, że poszukiwanie i ocena interesu prawnego K. K. powinna odbywać się na gruncie uprawnień przez nią nabytych w odniesieniu do działek nr [...] i [...], na których to nieruchomościach ustanowiono służebność gruntową polegającą na prawie przechodu i przejazdu na rzecz nieruchomości władnącej oznaczonej jako działka nr [...] stanowiącej własność K. K. Sąd podkreślił, że organ II instancji będąc związany oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1794/16, zgodnie z którą stroną postępowania administracyjnego jest również K. K., posiadająca interes w postępowaniu dotyczącym wyłączenia gruntów z produkcji leśnej na działkach nr [...] i [...], albowiem na nieruchomościach tych ustanowiona jest służebność na rzecz jej nieruchomości, zobowiązany był uchylić postanowienie organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie zatem wskazał, że to organ I instancji zobowiązany jest dokonać rozstrzygnięcia w tej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. P., zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 4 i art. 11 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że K. K. jest stroną postępowania zainicjowanego, a następnie zawieszonego na wniosek skarżącej, w przedmiocie wyłączenia z produkcji leśnej gruntu leśnego o pow. [...]m2, stanowiącego działki ewidencyjne o numerach [...] i [...] położone w miejscowości C. przy ul. [...], gminie Konstancin Jeziorna, z racji ustanowionej na tychże działkach służebności przechodu i przejazdu, której jest ona beneficjentką (z racji pozostawania właścicielem nieruchomości władnącej), mimo iż nie dysponuje ona zgodą właściciela (skarżącej) na wyłączenie rzeczonych działek z produkcji leśnej, a więc, że posiada ona także interes prawny w żądaniu podjęcia tego postępowania, które zostało zawieszone na mocy postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie z dnia [...] września 2015 r.; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że sąd i organy administracji były związane oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt 1794/16 co do tego, iż K. K. jako beneficjentką służebności przechodu i przejazdu posiada interes prawny w występowaniu w postępowaniu w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej w odniesieniu do działek ewidencyjnych o nr [...] i [...], na których tę służebność ustanowiono; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo istnienia w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2017 r. szeregu naruszeń prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm obowiązujących. W piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2022 r. K. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. W związku z wyrażeniem zgody przez wszystkie strony postępowania na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zarządzeniem z dnia 28 stycznia 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Wcześniejszymi pismami z dnia 17 stycznia 2022 r. zawiadomiono strony, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Pouczono również strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w terminie siedmiu dni, a w przypadku braku możliwości technicznych stron uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z uwagi na wyrażenie przez wszystkich uczestników postępowania zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w drodze oświadczeń złożonych w związku z regulacją zawartą w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), zachodziły podstawy do zastosowania art. 182 § 2 p.p.s.a., w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przede wszystkim mieć na uwadze, okoliczności dotyczące tej sprawy, tj. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1794/16 (w wyroku tym Sąd stwierdził, że K. K. ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w byciu stroną tego postępowania) stąd też przede wszystkim należy się odnieść do zarzutu skargi kasacyjnej z pkt 2, tj. dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą również każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (wyrok NSA z dnia 2 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1502/21). Art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Tym samym zarówno organy, jak i sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, są związane oceną prawną dokonaną wcześniej przez sąd w tej sprawie. Znaczy to, że nie mogą one formułować oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania mu się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej Związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych. Mając na uwadze powyższe uwagi dotyczące art. 153 p.p.s.a. zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia tego przepisu jest niezasadny. Jak wskazano wcześniej WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1794/16 stwierdził, że K. K. ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w niniejszym postępowaniu. Stąd też organ II instancji rozpoznając ponownie zażalenie na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę obecnie zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2206/17 związani byli stanowiskiem prawnym wyrażonym w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1794/16. Równocześnie zaznaczyć należy, że nie nastąpiła zmiana przepisów, nie miała również miejsca zmiana istotnych okoliczności faktycznych, które spowodowałyby ustanie mocy wiążącej stanowiska prawnego wyrażonego w powołanym wyroku sygn. akt IV SA/Wa 1794/16. Natomiast odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w pkt 1, a dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 4 i art. 11 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że K. K. jest stroną postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony jest stwierdzić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niniejszej sprawie w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1794/16 wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać oceny naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do uznania, że K. K. posiada status strony. Odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazanych wyżej przepisów spowodowałoby w rzeczywistości polemikę ze stanowiskiem prawnym zawartym w prawomocnym wyroku z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1794/16, podczas gdy kwestionowanie tego stanowiska prawnego mogłoby nastąpić tylko poprzez złożenie skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 22 listopada 2016 r., która nie została złożona. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się merytorycznie do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest niezasadny. W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. W pkt 2 wyroku oddalono wniosek uczestniczki postępowania K. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej do uwzględniania takiego wniosku. W postępowaniu przed NSA ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.). Natomiast ustawodawca nie uregulował podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania kasacyjnego.