IV SA/Wa 2206/17

Dnia 20 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2017 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sądu) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 roku numer [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej: Dyrektor Generalny) na podstawie przepisów art. 127 § 2, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych uchylił w całości postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. (dalszej: Dyrektor Regionalny) z dnia [...] stycznia 2016 roku nr [...] odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych położonych na działkach ewidencyjnych o nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...] w miejscowości C., gmina K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stan sprawy przed wydaniem przez Dyrektora Generalnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 roku przedstawia się w sposób następujący: W dniu [...] sierpnia 2015 roku M. P. wniosła o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej gruntu leśnego o powierzchni [...] m2, stanowiącego działki o numerach ewidencyjnym [...], z obrębu [...], położonych w miejscowości C. przy ul. [...], gmina K. W dniu [...] września 2015 roku M. P. wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyłączenia z produkcji leśnej działek o numerach ewidencyjnych [...] do czasu podziału ww. działek zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 roku nr [...] Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. na wniosek strony zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej [...] ha gruntów leśnych wchodzących w skład działek o numerach ewidencyjnych [...] w miejscowości C. z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną. W dniu [...] grudnia 2015 roku K. K. wniosła o podjęcie postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych, wchodzących w skład działek oznaczonych numerami [...], w miejscowości C., zawieszonego postanowieniem Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] września 2015 roku. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 roku Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. wezwał K. K. do przedłożenia zgody właściciela działek nr [...], obciążonych służebnością drogową, na wyłączenie na jej rzecz gruntów leśnych z produkcji leśnej pod drogę wewnętrzną. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 roku Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego wskazując, że zgodnie z art. 4 pkt. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez właściciela uprawnionego do występowania w postępowaniu o wyłączeniu gruntu leśnego z produkcji rozumie się także posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę. Organ dokonując korzystnej wykładni ww. przepisu, za stronę postępowania traktuje także osobę uprawnioną ze służebności, w sytuacji gdy przedstawi ona zgodę właściciela nieruchomości obciążonej na wyłączenie na jej rzecz gruntu z produkcji leśnej w postaci bądź odpowiedniego zapisu w umowie służebności, bądź w postaci oświadczenia wyrażonego w innym dokumencie. Umowa o służebności drogi koniecznej nie zawiera takiej zgody. Strona nie przedstawiła też tej zgody w postaci innego dokumentu. Podstawą podjęcia zawieszonego postępowania nie może być wniosek strony - korzystającego ze służebności bez okazania zgody właściciela gruntu na wyłączenie gruntu obciążonego służebnością z produkcji leśnej. K. K. wniosła zażalenie na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. Po rozpoznaniu zażalenia K. K. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 roku nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W postanowieniu tym Dyrektor Generalny wskazał, że w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej [...] ha gruntów leśnych, wchodzących w skład działek o numerach [...] położonych w miejscowości C. K. K. nie była stroną. W związku z powyższym nie było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem. K. K. zaskarżyła postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 roku sygn. akt IV SA/Wa 1794/16 uchylił postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2016 roku. W wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że K. K. w sprawie wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych podłożonych na działkach ewidencyjnych o nr [...] w miejscowości C. posiada interes prawny (w związku ze służebnością przechodu i przejazdu) dlatego jest stroną postępowania. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych ponownie rozpatrzył zażalenie K. K. i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 roku uchylił w całości postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] stycznia 2016 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji stwierdził, że wniosek K. K., która jest stroną w postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych położonych na działkach ewidencyjnych o nr [...] w miejscowości C., wskazuje jednoznacznie, że sprzeciwia się ona zawieszeniu postępowania, zatem nie było podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła M. P. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego – art. 11 i 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżąca wskazała, że nie wyraża zgody na wyłączenie z produkcji leśnej należących do niej działek położonych w miejscowości C. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniosł o jej oddalenie, podtrzymując własne stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 w/w ustawy kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w zakresie jego legalności, a więc z punktu widzenia jego zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. W tym miejscu należy wskazać, że sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w toku postępowania prowadzonego pod sygn. akt IV SA/Wa 1794/16, co ma również wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał akt (czynność) zostało uznanie za błędne" (zob. uwagę 2 do art. 153 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Zakres dokonanej oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kontrola ta dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego, stanu prawnego, który istniał w chwili podjęcia tego aktu. Przyjęte założenie ma istotne znaczenie, gdyż w przypadku zmiany stanu prawnego, bądź zmiany stanu faktycznego, zmianie może ulec związanie przyjętą oceną prawną. Przy czym zmiana stanu prawnego lub zmiana stanu faktycznego tylko wtedy będzie miała wpływ na przyjętą ocenę prawną, jeżeli zmiana stanu prawnego uczyni pogląd sądu administracyjnego nieaktualnym, a zmiana stanu faktycznego będąca następstwem wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, dotyczyć będzie istotnych jego elementów (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014r., sygn. akt II FSK 3065/12, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). W wyroku z dnia 22 listopada 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 1794/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ustawa z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2017, poz. 1161 j.t.), w tym szczególności art. 11 ust. 1 i ust. 2, jak również at. 11 ust. 4 ustawy nie zawiera materialnoprawnej podstawy określającej podmioty uprawnione do uzyskania decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Stąd też uprawnionym do wystąpienia z takim żądaniem jest nie tylko właściciel nieruchomości (gruntu), ale również inne podmioty, jeżeli jest to podyktowane ich interesem prawnym (art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził również, że poszukiwanie i ocena interesu prawnego K. K. powinna odbywać się na gruncie uprawnień przez nią nabytych w odniesieniu do działek nr [...], na których to nieruchomościach ustanowiono służebność gruntową polegającą na prawie przechodu i przejazdu na rzecz nieruchomości władnącej oznaczonej jako działka nr [...] stanowiącej własność K. K. Organ II instancji będąc związany oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 22 listopada 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 1794/16, zgodnie z którą stroną postępowania administracyjnego jest również K. K., posiadająca interes w postępowaniu dotyczącym wyłączenia gruntów z produkcji leśnej na działkach nr [...], albowiem na nieruchomościach tych ustanowiona jest służebność na rzecz jej nieruchomości, zobowiązany był uchylić postanowienie organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że to organ I instancji zobowiązany jest dokonać rozstrzygnięcia w tej sprawie. Z wymienionych przyczyn Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.