I OSK 802/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 415/20 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...], 3. zasądza od Wojewody L. na rzecz Gminy L. kwotę 937 (dziewięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r. oddalił skargę Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] czerwca 1976 r. na wniosek P. w L., wywłaszczono nieruchomość położoną w L. w dzielnicy W., oznaczoną jako działka nr [...] i nr [...] o pow. 0,1451 ha, stanowiącą własność J. S.. Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., poz. 64 oraz z 1982 r., poz. 79) - pod budowę zakładów CPN w L. Wnioskiem z 9 lutego 2018 r. R. K., K. W. i M. S. (następcy prawni J. S.) wystąpili o zwrot tej nieruchomości podnosząc, że nie została ona w żaden sposób zagospodarowana. Decyzją z [...] lutego 2019 r. Starosta [...] - na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.2204 ze zm.), dalej jako u.g.n. - orzekł zwrot nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,1451 ha. Decyzją z [...] maja 2020 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2019 r. Za bezsporne Wojewoda uznał, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była budowa Zakładów CPN w L. Z archiwalnych dokumentów planistycznych obowiązujących w dacie wywłaszczenia tj. Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego P. m. L. z 1963 r. ze zmianami w 1972 r., wynika, że nieruchomość przeznaczona była pod tereny rolne w strefie izolacyjnej składu CPN z zakazem zabudowy, oznaczone symbolem "D-55- RP-120,0", natomiast z informacji uzyskanych w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. wynika, że inwestycja w postaci budowy Zakładu CPN przy ul. Z. w L. realizowana była w latach 70-tych i 80-tych ubiegłego wieku, a rozbudowa zakładu prowadzona była w latach 90-tych. Obecnie projektowana działka nr [...] (objęta wnioskiem o zwrot) stanowi część większego niezagospodarowanego terenu, porośniętego niepielęgnowaną trawą i chwastami oraz dziko rosnącymi drzewami i krzewami (samosiew). Działka położona jest przy tym poza ogrodzeniem terenu, na którym funkcjonował Zakład CPN (obecnie O.). Stwierdzony stan nieruchomości potwierdza brak realizacji na niej celu nabycia, tj. brak jakiegokolwiek obiektu CPN. Z ustaleń obowiązującego w dacie wywłaszczenia planu zagospodarowania przestrzennego wynikało, że już w dacie wywłaszczenia przedmiotowa działka wraz z sąsiadującymi z nią działkami tworzyły większy teren użytkowany rolniczo bez prawa zabudowy, pozostający w strefie izolacyjnej zakładu, już więc w dacie wywłaszczenia sporna nieruchomość nie była niezbędna dla realizacji celu, jakim była budowa Zakładów CPN. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Gmina L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019.r, poz.2325, dalej jako: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że spór w sprawie sprowadza się do prawidłowego określenia, jaki był cel wywłaszczenia spornej nieruchomości. Organy obu instancji stwierdziły, że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został jasno określony w decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta L. z [...] czerwca 1976 r. jako "budowa zakładów CPN w L." przez którą należy rozumieć wyłącznie zrealizowanie określonych obiektów i urządzeń. Z kolei skarżąca Gmina L. podniosła, że inwestycja ta obejmowała również utworzenie strefy ochronnej tj. zieleni izolacyjnej m.in. na spornej nieruchomości. Zdaniem skarżącej wynika to wprost z Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "P.", zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] czerwca 1969 r., zgodnie z którym wywłaszczona nieruchomość położona była w obszarze oznaczonym symbolem "[...] tereny rolne w strefie izolacyjnej składu CPN - zakaz zabudowy", co – zdaniem skarżącej - świadczy o tym, że ustanowienie tej strefy mieściło się w pojęciu "budowy zakładów CPN". Odnosząc się do stanowiska i argumentacji skarżącej, Sąd I instancji zgodził się co do tego, że faktycznie sporna działka o projektowanym nr [...] była w dacie wywłaszczenia przeznaczona w Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "P." jako "strefa izolacyjna składu CPN". Zdaniem Sądu I instancji, nie oznacza to jednak, że strefa ta była częścią "zakładów CPN", ani że - w konsekwencji - jej zaplanowanie na spornej działce mieściło się w pojęciu celu wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej jako "budowa zakładów CPN". Cel wywłaszczenia należy bowiem interpretować co do zasady ściśle, a jego rekonstrukcja na podstawie innych dokumentów powinna mieć miejsce tylko w wyjątkowych przypadkach, gdy cel został określony ogólnie, a okoliczności sprawy przemawiają za innym, niż dosłowne, rozumienie tego celu. Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1976 r. wynika, że wywłaszczenie spornej nieruchomości nastąpiło pod "lokalizację budowy zakładów CPN", przy czym nie określono, jakie "zakłady" miała ona obejmować. W ocenie Sądu I instancji, w tym przypadku dokonując rekonstrukcji tak sformułowanego celu wywłaszczenia należy mieć na względzie zasadę ścisłej wykładni celu wywłaszczenia. Obowiązująca w dacie wywłaszczenia ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 81, poz.229 ze zm.) w art. 2 ust. 1 i 2 przewidywała, że przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę, zaś przez "obiekty budowlane" - stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak (...), stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Nie ulega wątpliwości, że strefa zieleni izolacyjnej nie została wprost wymieniona w tym przepisie wśród "obiektów budowlanych" (których dotyczy pojęcie "budowy"), zaś mając ponadto na względzie, że zgodnie z nim, cechą każdego "obiektu budowlanego" musi być to, by obiekt stanowił całość techniczno – użytkową wyposażoną w określone instalacje, nie można uznać, że mieści się ona w otwartym katalogu takich obiektów. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że decyzja wywłaszczeniowa określała jasno cel wywłaszczenia, a więc ustalanie tego celu z uwzględnieniem innej dokumentacji nie jest usprawiedliwione. Nie ma podstaw do odstąpienia od reguły ścisłej wykładni celu wywłaszczenia i interpretowania go szeroko. WSA podkreślił, że fakt, iż w dacie wywłaszczenia obowiązywał plan miejscowy, który przeznaczał sporną nieruchomość pod zieleń izolacyjną, nie oznacza, wbrew stanowisku skarżącej, że nieruchomość została na taki cel (w ramach "budowy zakładów CPN") wywłaszczona. Okoliczność, że Zakłady CPN utworzono na działkach sąsiednich, natomiast w planie miejscowym przewidziano tereny izolacyjne tej inwestycji może świadczyć raczej o tym, że nie było potrzeby wywłaszczania nieruchomości na utworzenie strefy zieleni izolacyjnej. Funkcją takiej strefy jest ochrona przed ewentualnym zagrożeniem dla środowiska, a więc teren nią objęty powinien pozostawać niezabudowany. Ograniczenia w zabudowie nie muszą jednak polegać na pozbawianiu prawa własności nieruchomości przez jej wywłaszczenie, często wystraczające do tego są odpowiednie zapisy planów miejscowych. W ocenie Sądu I instancji, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skoro Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego "P.", przeznaczał sporną nieruchomość jako "teren rolny w strefie izolacyjnej składu CPN - zakaz zabudowy", a jednocześnie w decyzji wywłaszczeniowej wprost mowa jest o "budowie Zakładów CPN", to nie ma podstaw do przyjęcia, że dla zapewnienia strefy ochronnej tego zakładu konieczne było wywłaszczanie spornej nieruchomości. WSA podkreślił, że żadne dokumenty wywłaszczeniowe i realizacyjne nie potwierdziły, by inwestycja polegająca na "budowie Zakładów CPN" miała obejmować także strefę zieleni izolacyjnej. Sam fakt, że taka strefa została przewidziana w ogólnym planie miejscowym, nie oznacza, że strefa mieściła się w pojęciu "zakładów CPN". Za brakiem podstaw do traktowania zieleni izolacyjnej obejmującej m.in. sporną nieruchomość jako część "zakładów CPN" przemawia także to, że nieruchomość ta położona jest pomiędzy innymi niezagospodarowanymi działkami, o takim samym przeznaczeniu w planie tj. jako zieleń izolacyjna, przy czym działki te nie zostały wywłaszczone i nadal stanowią własność osób prywatnych. W związku z powyższym i mając na uwadze, że "niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 3 ust. 1-2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. musi być rozumiana jako niemożliwość zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości, czyli jako sytuacji, gdy bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia", Sąd I instancji podzielił zajęte przez organy stanowisko, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była wyłącznie budowa obiektów i urządzeń budowlanych, a nie realizacja strefy ochronnej zieleni izolacyjnej. WSA za wątpliwe uznał, czy teren obejmujący m.in. sporną nieruchomość rzeczywiście stanowił strefę ochronną zieleni izolacyjnej. Wskazał, że teren ten obejmuje kilka działek, wykorzystywanych rolniczo, niezabudowanych, stanowiących własność prywatną i usytuowany jest w całości poza ogrodzeniem aktualnie istniejącej stacji Orlen (która powstała w tym miejscu z przekształcenia dotychczasowego składu CPN), w oddaleniu od znajdujących się na niej zabudowań. O ile w tej sytuacji można by uznać, że takie zagospodarowanie tych nieruchomości ogranicza ewentualne niekorzystne oddziaływanie takiej stacji na środowisko, to jednak trudno potraktować te nieruchomości, a tym bardziej wyłącznie położoną pośrodku nich sporną działkę nr [...], jako strefę izolacyjną. Nawet więc, gdyby przyjmować szeroko "budowę zakładów CPN", to i tak nie byłoby podstaw do uznania, że cel ten został zrealizowany, na co słusznie wskazuje organ odwoławczy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina L. podnosząc zarzuty naruszenia: I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona wnioskodawcom, gdy w rzeczywistości stanowi ona strefę izolacyjną stacji paliw, co zdaniem skarżącej, należy uznać, jako realizację celu wywłaszczenia; II. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - dalej K.p.a.) poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiały dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 oraz w zw.. z art. 137 ust. 1 u.g.n poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, iż nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L., ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie sprawy i uwzględnienie w całości skargi Gminy L., a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o dopuszczenie dowodów z dokumentów, tj.: a) decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] maja 1969 r. znak: [...] ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego CPN - na okoliczność planowania strefy ochronnej jako składowej, integralnej części bazy CPN i konieczności objęcia wywłaszczeniem dawnych działek o nr [...] i [...] o pow. 0,1451 ha w związku z jej realizacją; b) mapy sytuacyjnej (strona z działką nr [...] i [...]) na okoliczność planowania strefy ochronnej jako składowej, integralnej części bazy CPN oraz o sposobie wykorzystania terenu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania K. W. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o dopuszczenie dowodu z treści dokumentów, tj. map własnościowych, z zaznaczeniem stosunków własnościowych na działkach objętych niniejszym postępowaniem oraz działkach sąsiednich- uzyskanych z portalu www.geoportal.L..pl- prowadzonego przez Gminę L. - na okoliczność niezrealizowania celu wywłaszczenia dotyczącego działek objętych wnioskiem na potrzeby budowy bazy CPN i nieutworzenia strefy izolacyjnej bazy CPN. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez zaakceptowanie ustaleń faktycznych organów, w sytuacji gdy organy naruszyły przepisy postępowania nie gromadząc w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonując błędnej i powierzchownej oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy; - art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych. Ponadto, w skardze kasacyjnej na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. zawarto wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej, tj.: a) decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] maja 1969 r. znak: [...] ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego CPN - na okoliczność planowania strefy ochronnej jako składowej, integralnej części bazy CPN i konieczności objęcia wywłaszczeniem dawnych działek o nr [...] i [...] o pow. 0,1451 ha w związku z jej realizacją; b) mapy sytuacyjnej (strona z działką nr [...] i [...]) na okoliczność planowania strefy ochronnej jako składowej, integralnej części bazy CPN oraz o sposobie wykorzystania terenu - na okoliczność na okoliczność planowania strefy ochronnej jako składowej, integralnej części bazy CPN oraz o sposobie wykorzystania terenu. Wniosek o dopuszczenie uzupełniających dowodów z dokumentów złożyła także w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania K. W. Wskazała przy tym na mapy uzyskane z portalu www.geoportal.L..pl z zaznaczeniem stosunków własnościowych w odniesieniu do działek objętych niniejszym postępowaniem oraz działek sąsiednich na okoliczność niezrealizowania celu wywłaszczenia dotyczącego działek objętych wnioskiem na potrzeby budowy bazy CPN i nieutworzenia strefy izolacyjnej bazy CPN. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. dopuścił uzupełniający dowód z przedłożonych po raz pierwszy do akt sprawy dokumentów. Decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z [...] maja 1969 r. znak [...] ustalająca lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego CPN wydana została na podstawie art. 30 i 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7 poz. 47) i zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 25 poz. 129). W powołanych aktach prawnych, będących podstawą wydania decyzji ustalającej lokalizację szczegółową, problematyka stref ochronnych regulowana była między innymi w art. 30 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 wymienionej ustawy i w rozdziale 4 wskazanego zarządzenia Ministra. Z treści decyzji z 5 maja 1969 r. wynika, że przy realizacji inwestycji składu dystrybucyjnego CPN miały być zachowane wymienione w pkt 1 do pkt 7 warunki, pkt 7 zobowiązywał do opracowania projektu strefy ochronnej. Kontrolowane w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji nie znały treści decyzji ustalającej lokalizację szczegółową, jak i pozostałych przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego dokumentów. Wobec faktu, że decyzje organów obu instancji zapadły bez uwzględnienia dowodów złożonych na etapie postępowania kasacyjnego zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie działań zmierzających do gromadzenia koniecznych w świetle istoty sprawy dowodów. W istocie bowiem, ustalenia faktyczne nie zostały poczynione na kompletnym materiale dowodowym, w konsekwencji kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie mogła być uznana za prawidłową. Mając na względzie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną uchylił wyrok i rozpoznał skargę uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie ocenić przedłożone na etapie postępowania kasacyjnego dokumenty w kontekście pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.