I OSK 1326/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Maciej Dybowski del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 831/20 w sprawie ze skargi B.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz B.J. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 stycznia 2021 r. oddalił skargę B.J. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] września 1972 r. Prezydium Rady Narodowej Miasta K. orzeczono o wywłaszczeniu działki nr [...], obr. [...] (mały) jedn. ewid. [...], która w 4/9 stanowiła współwłasność B.G. i E.D. Z wnioskiem o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia powyższej nieruchomości wystąpili B.J., R.B., G.B., M.B., W.G., J.D. i A.D., jako spadkobiercy współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie, wskazując, że wnioskodawcy nie są osobami wywłaszczonymi, w związku z czym nie mają legitymacji procesowej i nie mogą żądać ustalenia odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując stanowisko organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wywiodła skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił złożoną skargę. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym uprawnionym do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest wyłącznie osoba wywłaszczona, a nie jej następcy prawni. Podkreślił, że w przypadku praw o charakterze publicznoprawnym musi istnieć podstawa prawna wskazująca na przejście tego prawa na następców prawnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2020 r. poz. 1990), dalej: ugn, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy ugn znajdują zastosowanie tylko do adresatów decyzji, podczas gdy znajdują one zastosowanie również do następców uniwersalnych adresatów decyzji, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że brak jest podstaw do stosowania tych przepisów w przedmiotowej sprawie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu za dopuszczalne ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie wyłącznie na rzecz adresatów decyzji, podczas gdy znajduje on zastosowanie również do następców uniwersalnych adresatów decyzji; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej: pusa, w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa oraz w zw. z art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez oparcie swojego stanowiska wyłącznie na sprzyjającej wyrażonym przez organy tezom i podjętym przez nie decyzjom, niejednoznacznej linii orzeczniczej sądów powszechnych, bez odniesienia się do orzecznictwa prezentującego odmienne stanowisko, i jednocześnie błędne uznanie, że roszczenie o odszkodowanie jest należnym wyłącznie podmiotowi wywłaszczonemu i nie przechodzi na następców prawnych pod jakimkolwiek tytułem, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasadzie, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, nie odstępując bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej rozszerzył argumentację i obszernie powołał się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół kwestii możliwości dochodzenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przez następców prawnych pierwotnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 z późn. zm.) obowiązującej w dacie dokonania wywłaszczenia spornej nieruchomości wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem. Obecnie odpowiednikiem zacytowanego przepisu jest art. 128 ust. 1 ugn, który stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Jednocześnie w myśl art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Istotnie na gruncie wskazanych powyżej przepisów doszło w orzecznictwie sądów administracyjnych do rozbieżności, do zobrazowania których można posłużyć się przykładami przywołanymi tak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazującymi na możliwość ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wyłącznie na rzecz pierwotnych właścicieli, jak i w uzasadnieniu skargi i skargi kasacyjnej, w których przytoczono przykłady orzecznictwa opowiadające się za umożliwieniem dochodzenia odszkodowania na rzecz następców prawnych wywłaszczonych właścicieli. Należy wskazać, że podobne rozbieżności pojawiły się na gruncie problematyki związanej z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. W związku z istniejącymi rozbieżnościami Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 22 lutego 2021 r. (sygn. akt I OPS 1/20) uchwałę, w której stwierdził, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wprawdzie stanowisko to, jak wskazano powyżej, dotyczyło dochodzenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, ale w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, które wykluczałyby możliwość zastosowania go do odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Skoro bowiem obowiązujące przepisy nie wykluczają uzyskania odszkodowania przez spadkobierców prawnych pierwotnych właścicieli za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, to tym bardziej przewidują one możliwość dochodzenia odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dochodzą spadkobiercy właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, co nie stanowi okoliczności spornej, to brak było podstaw do umorzenia postępowania w przedmiocie odszkodowania jako bezprzedmiotowego z powodu złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania przez osoby w ocenie organów i Sądu I instancji nieuprawnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tzn. uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.