III OSK 894/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 649/18 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w Z. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2017 r. Burmistrz Miasta Zakopane odmówił spółce ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn.: "Instalacja browaru o zdolności produkcyjnej powyżej 50 ton na rok w ramach przedsięwzięcia: Budowa części placu miejskiego wraz z budynkiem usługowym (usługi gastronomiczne) i zagospodarowanie terenów położonych w pobliżu dolnej stacji kolei linowo-terenowej na [...] przy ul. [...] w [...] na działkach nr: [...]". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że teren planowanego przedsięwzięcia objęty jest ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gubałówka I, przyjętego uchwałą Rady Miasta Zakopane Nr XXVII/345/2008 z dnia 31 lipca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2008 r. Nr 589, poz. 3873 ze zm.). Przedsięwzięcie ma być realizowane na terenach oznaczonych w planie symbolem "KP", stanowiących tereny placu miejskiego. Na tych terenach dopuszczono realizację budynków usługowych o funkcji handlowej lub gastronomicznej, przy jednoczesnym uniemożliwieniu lokalizowania innych usług komercyjnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczał również zabudowy o funkcji związanej z produkcją i rzemiosłem, jakim jest zabudowa dla instalacji browaru. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka Decyzją z [...] marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 127 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej: k.p.a.), art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) oraz § 3 ust. 1 pkt 99 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71, dalej: rozporządzenie). Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zastosowanie w tej sprawie miał § 13 ust. 1 pkt 1 części tekstowej i adekwatnego rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu I instancji, wydając zaskarżoną decyzję organy nie naruszyły przepisów postępowania. Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odnośnie braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z § 13 ust. 1 pkt 3 lit. f) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Polegało to na błędnym przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 7a i art. 8 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu nie naruszyło zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez brak odpowiedniego uzasadnienia motywów uznania przedsięwzięcia za niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie, art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 – dalej: p.u.s.a.) w związku z § 13 ust. 1 pkt 3 lit. f) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, jak i w związku z art. 7a § 1 i art. 8 k.p.a. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Po pierwsze, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zarzut podnoszący naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z § 13 ust. 1 pkt 3 lit. f) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym zarzut ten został częściowo błędnie sformułowany, ponieważ nie może jednocześnie dojść do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania danego przepisu. Niezależnie jednak od powyższego, Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że w § 13 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono przeznaczenie terenów o symbolu "KP" oraz zasady ich zagospodarowania, wskazując, że "zagospodarowanie terenu związane jest z realizacją celu publicznego". Natomiast w § 13 ust. 1 pkt 3 zdanie 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalono "obowiązek realizacji placu jako przestrzeni publicznej, związanej z funkcjonowaniem oraz obsługą dolnej stacji kolei linowo-terenowej i kształtowaniem wizerunku Miasta jako Ośrodka rekreacyjno-narciarskiego". Ponadto z § 13 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że do czasu realizacji placu i zagospodarowania go jako przestrzeni publicznej, zgodnie z ustaleniami pkt 3, powinno utrzymać się jako przeznaczenie tymczasowe - usługi handlu i gastronomii, z zakazem rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i odbudowy istniejących obiektów oraz z zakazem realizacji nowych obiektów, obiektów tymczasowych i realizowanych na podstawie zgłoszenia zgodnie z przepisami odrębnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, które podzielił Sąd I instancji, że zasadniczym celem prawodawcy lokalnego było przeznaczenie terenów placu miejskiego oznaczonych symbolem "KP" na potrzeby urządzenia ich jako przestrzeni związanej z realizacją celu publicznego, tj. związanej z funkcjonowaniem oraz obsługą dolnej stacji kolei linowo-terenowej, a ponadto z kształtowaniem wizerunku Zakopanego jako ośrodka rekreacyjno-narciarskiego. Prawodawca lokalny ustanowił także zakaz rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i odbudowy istniejących na danym terenie obiektów oraz zakaz realizacji nowych obiektów, obiektów tymczasowych i realizowanych na podstawie zgłoszenia zgodnie z przepisami odrębnymi, przy jednoczesnym utrzymaniu tymczasowego przeznaczenia terenu pod usługi handlu i gastronomii, do czasu jego zagospodarowania zgodnie z opisanym wyżej przeznaczeniem podstawowym. Jedyną nową zabudową, którą prawodawca lokalny dopuścił do realizacji na przedmiotowym terenie (poza ciągami komunikacyjnymi) jest zatem zabudowa handlowa i gastronomiczna, której parametry określono w § 13 ust. 1 pkt 3 lit. f) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestią sporną pozostaje natomiast, czy planowane przedsięwzięcie stanowi zabudowę produkcyjną, która nie została dopuszczona do realizacji na tym terenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że nie ma znaczenia, czy planowany browar miałby stanowić browar restauracyjny, którego produkcja w 95% miałaby być konsumowana na miejscu, w lokalu (lokalach) zlokalizowanym w tym samym obiekcie, czy też samodzielny zakład produkcyjny. Wynika to z tego, że niezależnie od rozmiarów browaru oraz ewentualnych związków z inną, równolegle prowadzoną działalnością, browar powinien być kwalifikowany jako zakład produkcyjny, w którym produkowane jest piwo. Ponadto browar jest przedsięwzięcie mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w świetle art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej w związku z § 3 ust. 1 pkt 99 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska spółki, że produkcja piwa będzie w pełni funkcjonalnie podporządkowana funkcji gastronomicznej i użytkowej, w związku z czym funkcja usługowa i gastronomiczna "pochłania" funkcję produkcyjną. Browar rzemieślniczy lub restauracyjny nie przestaje być obiektem produkującym piwo. Ponadto, nie jest uzasadnione porównywane produkcji piwa z przygotowywaniem potraw lub napojów, ponieważ wskazywana w skardze kasacyjnej "produkcja" potraw w lokalu gastronomicznym (spółka podaje w tym przypadku przykład pizzerii), nie jest tożsama z punktu widzenia technologicznego oraz z punktu widzenia wpływu na środowisko, z produkcją piwa. Spółka powołuje się przy tym na liczne definicje zakładów gastronomicznych lub działalności gastronomicznej (restauracyjnej), na potrzeby których użyto słowa "produkcja". Na gruncie tej sprawy, definicje te nie są jednak prawidłowe, ponieważ zakłady gastronomiczne nie są zakładami produkcyjnymi, a wskazywana w tych definicjach "produkcja" potraw jest w istocie ich "przygotowywaniem". Nie można również porównywać przygotowywanie takich napojów jak soki z produkcją piwa, nawet jeżeli odbywa się ona w ramach browaru rzemieślniczego, ze swojej istoty mniejszego od browaru przemysłowego. Stanowiska spółki nie uzasadnia również powołana w skardze kasacyjnej Polska Klasyfikacja Działalności (PKD). Wskazana przez spółkę podklasa 56.30 obejmuje przygotowywanie i podawanie napojów do konsumpcji na miejscu. Dotyczy to działalności barów, tawern, koktajlbarów, dyskotek (serwujących głównie napoje), piwiarni i pubów, sklepów z kawą, pijalni soków owocowych, sprzedawców napojów w ruchomych punktach, a także przygotowywania i podawania napojów w środkach transportu, wykonywaną przez oddzielne jednostki. W ramach tej podklasy nie wymieniono browarów restauracyjnych lub rzemieślniczych, ponieważ tego rodzaju działalność nie jest tożsama z działalnością piwiarni lub pubu. Jednocześnie, co przyznaje sama spółka, produkcja piwa została przewidziana w odrębnej podklasie (11.05) i obejmuje produkcję mocnego piwa na bazie słodu (np. ale, porter i stout) oraz produkcję piwa niskoalkoholowego lub bezalkoholowego. Brak jest jednocześnie zastrzeżenia, że podklasa ta nie dotyczy browarów restauracyjnych. Zasadnicze znaczenie ma zatem sam proces produkcji piwa, a nie forma zbytu tego produktu. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że zgodnie z Polską Klasyfikacją Wyrobów i Usług wprowadzoną rozporządzeniem Rady Ministrów z 4 września 2015 r. (Dz. U. 2015 r., poz. 1676) pod pojęciem usług rozumie się wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarczych prowadzących działalność o charakterze produkcyjnym, tzn. usługi dla celów produkcji nietworzące bezpośrednio nowych dóbr materialnych, wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarki narodowej oraz na rzecz ludności, przeznaczone dla celów konsumpcji indywidualnej, zbiorowej i ogólnospołecznej. Pojęcie usług nie obejmuje zatem czynności związanych z wytwarzaniem wyrobów (włączając półfabrykaty, elementy, części, obróbkę elementów) z materiałów własnych przedsiębiorstwa, na zlecenie innych jednostek gospodarki narodowej, przeznaczonych do celów produkcyjnych lub do dalszej odsprzedaży oraz z reguły nie obejmuje wytwarzania wyrobów na indywidualne zamówienie ludności, z materiałów własnych wykonawcy. W konsekwencji brak jest podstaw do zakwalifikowania działalności browaru restauracyjnego jako działalności usługowej (w części obejmującej produkcję piwa) i to niezależnie od tego, że 95% wyprodukowanego piwa będzie spożywane na miejscu. Działalnością usługową będzie co najwyżej przygotowywanie napoju już po jego wyprodukowania, co jednak nie miało zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 7a i art. 8 k.p.a. Zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ art. 7a i art. 8 k.p.a. są przepisami postępowania, a nie przepisami prawa materialnego. Ponadto, przepisy te dzielą się na dodatkowe jednostki redakcyjne (paragrafy), które nie zostały precyzyjnie wskazane w ramach zarzutów kasacyjnych. Niezależnie od powyższego, norma z art. 7a § 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie w przypadkach, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, co w tej sprawie nie miało miejsca. Przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest bowiem przyznanie stronie uprawnienia. Jednocześnie nie można mówić o naruszeniu zasady zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), tylko z tego powodu, że organ wydał decyzję niezgodną z oczekiwaniami strony. Po trzecie, ze wskazanych wyżej względów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut procesowy podnoszący naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z § 13 ust. 1 pkt 3 lit. f) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, jak i w związku z art. 7a § 1 i art. 8 k.p.a. Zarzut ten stanowi wyłącznie odmienne ujęcie zarzutów sformułowanych jako zarzuty naruszenia prawa materialnego (przez powiązanie z zarzutem naruszenia przepisu ustrojowego art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.) i nie został odrębnie uzasadniony. Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.