III OSK 2269/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.W. i K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 125/22 w sprawie ze sprzeciwu P.W. i K.W. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 lutego 2022 r. znak: [...], 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz P.W. i K.W. solidarnie kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił sprzeciw P.W. i K.W. (dalej: skarżący) od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu z 8 lutego 2022 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 19 listopada 2021 r. skarżący zgłosili do Kierownika Nadzoru Wodnego w Dąbrowie Tarnowskiej zamiar wykonania stawu (dalej: zgłoszenie wodnoprawne). Staw ma być napełniany w ramach usług wodnych, ale wyłącznie wodami opadowymi, roztopowymi lub wodami gruntowymi, o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m2 i głębokości do 3 m od naturalnej powierzchni terenu. Zasięg oddziaływania stawu nie wykracza poza granice terenu, którego skarżący są właścicielami, tj. działki nr ewid. [...]. Decyzją z 16 grudnia 2021 r. Kierownik Nadzoru Wodnego w Dąbrowie Tarnowskiej wniósł sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego. Decyzję nadano w placówce pocztowej 20 grudnia 2021 r. Jako podstawę sprzeciwu organ I instancji powołał art. 423 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej: Prawo wodne). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Decyzją z 8 lutego 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Sandomierzu uchylił zaskarżoną decyzję z 16 grudnia 2021 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego, do zgłoszenia wodnoprawnego nie załączono wszystkich dokumentów wymaganych przez art. 421 i art. 422 Prawa wodnego. Skarżący wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji kasacyjnej z 8 lutego 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Oddalając sprzeciw Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii zachowania przez organ I instancji terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wodnoprawnego. Zdaniem skarżących, organ I instancji wniósł sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego z uchybieniem terminu, o którym stanowi art. 423 ust. 2 Prawa wodnego. Termin ten wynosi 30 dni, a zgodnie z art. 423 ust. 6 Prawa wodnego, za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego lub dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego. Zgłoszenie wodnoprawne wpłynęło do organu I instancji 19 listopada 2021 r. Trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wodnoprawnego upływał 19 grudnia 2021 r. (niedziela). Sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego został nadany 20 grudnia 2021 r. W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie uzasadnione było zastosowanie art. 57 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), zgodnie z którym, jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Sąd I instancji wskazał, że przepisy art. 57 § 1-4 k.p.a. dotyczą sposobu obliczania terminów określonych w przepisach prawa w dniach, tygodniach, miesiącach i latach. Dlatego przepis art. 57 § 4 k.p.a. ma prawo stosować również organ prowadzący postępowanie administracyjne. Sąd I instancji uznał więc, że sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego został zgłoszony w terminie. Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie podstaw wydania decyzji kasacyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 64e w związku z art. 133 oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), jak i w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) a także w związku z art. 6 w związku z art. 57 § 4 oraz w związku z art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), a ponadto w związku z art. 423 ust. 1 i 2 Prawa wodnego). Polegało to na przyjęciu, że w tej sprawie do terminu prawa materialnego zastosowanie miał przepis procesowy z art. 57 § 4 k.p.a. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 423 ust. 1 i 2 Prawa wodnego w związku z art. 57 § 4 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu z 8 lutego 2022 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sprawie zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego został zgłoszony przez organ w terminie przewidzianym w art. 423 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym do wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia wodnoprawnego można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu [...]. Za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego lub dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego (art. 423 ust. 6 Prawa wodnego). Nie ulega bowiem wątpliwości, że po bezskutecznym upływie terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wodnoprawnego, organ odwoławczy nie może wydać decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ organ I instancji nie ma już kompetencji do wniesienia sprzeciwu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 2199/16, LEX nr 2575097). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu I instancji, w tej sprawie uzasadnione jest uwzględnienie rozważań uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2008 r. w sprawie II GPS 4/08 (ONSAiWSA z 2009 r., nr 1, poz. 1). Uchwała ta została podjęta w odniesieniu do innego terminu prawa materialnego oraz odnosi się przede wszystkim do możliwości zastosowania art. 57 § 5 k.p.a., jednak jej rozważania mają również ogólny charakter, stąd też brak jest przeszkód, że odnieść je do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny orzekł między innymi, że rozdział 10 "Terminy" k.p.a. jest wprawdzie zamieszczony w dziale I "Przepisy ogólne", reguluje jednak sposób obliczania terminów procesowych czynności stron. Nie ma on zastosowania do terminów załatwiania spraw przez organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że prawo administracyjne, w przeciwieństwie do prawa cywilnego, jako dział prawa publicznego, oparte jest na innych regułach. Przypisując organom administracji publicznej wykonywanie zadań publicznych, kształtuje relację prawną organ - jednostka na zasadzie władztwa administracyjnego. Jeżeli tak stanowi norma materialnego prawa administracyjnego, to ukształtowanie praw (uprawnień lub obowiązków) jednostki następuje w wyniku władczego działania organów administracji publicznej. Poddając jednostkę władczej ingerencji organów administracji publicznej w państwie prawnym, jednostce zapewnia się obronę jej interesów prawnych w drodze postępowania regulowanego przepisami prawa. Ponadto, poddając jednostkę władczej ingerencji organów administracji publicznej, przepisy prawa różnicują sytuację prawną organów i jednostki. To organ w wyniku dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego kształtuje uprawnienia lub obowiązki jednostki. Kolejność oświadczeń woli w postępowaniu administracyjnym jest taka, że o treści uprawnienia lub obowiązku decyduje wola organu. Takie zróżnicowanie w postępowaniu administracyjnym ról procesowych organu administracji publicznej i jednostki wyłącza przyjęcie wykładni, że regulacja dotycząca strony ma zastosowanie do organu administracji publicznej. Nie ma zatem podstaw, aby z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483) wyprowadzić wykładnię, że przepisy procesowe dotyczące strony stosuje się do organu administracji publicznej właściwego do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi to do pomieszania ról procesowych. Organ administracji publicznej nie ma własnego interesu prawnego, nie jest stroną postępowania administracyjnego. Przepisy prawa procesowego regulujące sytuację prawnoprocesową strony nie mają więc zastosowania do organu orzekającego w sprawie. Z tego powodu, skład orzekający tej sprawie stoi na stanowisku, że dokonana w skardze kasacyjnej wykładnia dotycząca sposobu obliczania terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wodnoprawnego, jest uzasadniona. Przyjęcie bowiem poglądu, że przepisy k.p.a. stosuje się w tej sprawie odpowiednio (a więc również dopuszczenie zastosowania art. 57 § 4 k.p.a.), w istocie prowadzi do przedłużenia terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym stanowi art. 423 ust. 2 Prawa wodnego. To z kolei stoi w sprzeczności z pojęciem instytucji zawitego terminu prawa materialnego, który - nie podlega przywróceniu ani przedłużeniu. Ponadto prowadzi to do nieuzasadnionego zastosowania do terminu materialnoprawnego reguł skonstruowanych dla obliczania wyłącznie terminów procesowych dokonywanych przez stronę i obowiązujących w postępowaniu jurysdykcyjnym. Przepisy k.p.a. zawarte w rozdziale 10, zatytułowanym "Terminy", w tym art. 57 § 4 k.p.a. dotyczą jedynie zasad obliczania terminów procesowych wiążących strony procesowe. Nie regulują natomiast kwestii materialnoprawnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2021 r., I OSK 990/21, LEX nr 3284419 oraz z 10 marca 2016 r., II OSK 287/16, LEX nr 2037490). Powyższe oznacza, że na uwzględnienie zasługiwały zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i zarzuty materialne, dotyczące w istocie jednej kwestii, a więc możliwości zastosowania art. 57 § 4 k.p.a. do obliczenia biegu terminu do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego. Nieprawidłowa wykładnia art. 423 ust. 2 Prawa wodnego dokonana przez Sąd I instancji spowodowała, że Sąd ten nieprawidłowo orzekł o możliwości zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ z uwagi na upływ terminu organ I instancji nie miał prawnej możliwości wydania decyzji o sprzeciwie do zgłoszenia wodnoprawnego. Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a., ponieważ podstawę orzekania przez Sąd I instancji w sprawie sprzeciwu stanowi art. 151a § 1 p.p.s.a., a powołane w tym zakresie w skardze kasacyjnej przepisy nie znajdowały w tej sprawie zastosowania. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.