I OSK 1674/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1558/21 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 28 września 2021 r., nr SKO.PS/41.5/896/2021/11570 w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1558/21, oddalił skargę D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 28 września 2021 r., nr SKO.PS/41.5/896/2021/11570, w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, skarżąca reprezentowana przez adwokata zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to: art. 7, art. 8, art. 75 ust. 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez: niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nieuwzględnienie ustaleń wynikających z zebranego materiału dowodowego przy wydaniu zaskarżonej decyzji, a w szczególności pominięcie, że w przypadku skarżącej brak jest adekwatnej możliwości zastosowania kryterium 200% dochodu określonego w u.p.s., mając na uwadze, że skarżąca zamieszkuje na terenie Holandii, zatem porównanie osiąganych przez nią dochodów do tego puntu odniesienia jest krzywdzące i nieproporcjonalne do wysokości kosztów utrzymania i siły nabywczej pieniądza na terenie Holandii, co wyklucza należyte zastosowanie § 2 ust. 2 pkt a uchwały Rady Miasta Mysłowice nr XXIV/412/12 z dnia 1 marca 2012 r., zgodnie z jego celem i funkcją, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 194 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powoływanej dalej jako "u.w.r.", wobec jego wadliwej wykładni i pominięcia, że Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, wobec tego Starosta nie jest związany wyłącznie zapisami uchwały, zaś uprawniony był do wszechstronnej oceny sytuacji skarżącej, z uwzględnieniem jej szczególnej sytuacji osobistej, rodzinnej i związanej z miejscem zamieszkania, b) § 2 ust. 2a uchwały Rady Miasta Mysłowice nr XXIV/412/12 z dnia 1 marca 2012 r. w zw. z art. 194 ust. 3 u.w.r. na skutek błędnego przyjęcia, że czynnik 200% kryterium dochodowego określonego w u.p.s. nie nadaje się wprost do zastosowania w przypadku strony zamieszkującej poza terytorium kraju wobec różnej – działającej na niekorzyść strony – siły nabywczej pieniądza. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z 7 lipca 2022 r., skarżąca kasacyjnie wskazała, że zrzeka się rozprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazało, że w pełni podziela pogląd WSA wyrażony w wyroku z 12 maja 2022 r., podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w decyzji z 28 września 2021 r. oraz wnosi o oddalenie w całości skargi kasacyjnej. Równocześnie organ wskazał, iż nie zgłasza żądania rozpoznania sprawy na rozprawie, zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Poczynienie powyższych uwag na temat konstrukcji skargi kasacyjnej było konieczne, ponieważ oceniana skarga kasacyjna w znacznej mierze nie spełnia powyższych wymagań. Autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się z obowiązku powołania adekwatnych do przedmiotu sporu regulacji prawnych oraz nie przedstawił stosownej argumentacji, aby dowieść, że podniesione uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Wadliwa konstrukcja skargi kasacyjnej nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpatrzenia zawartych w niej zarzutów, jakkolwiek niedostatki skargi kasacyjnej zmniejszają jej skuteczność jako instrumentu kontroli zaskarżonego orzeczenia. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyraźnie podkreślić, że zarzuty te są praktycznie tożsame z zarzutami, jakie zostały sformułowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do wyników przeprowadzonej kontroli, a w szczególności z przedstawionym stanowiskiem prawnym. Zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania są ze sobą powiązane, co uzasadnia łączne ich rozpatrzenie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie były związane postanowieniami uchwały nr XXIV/412/12 Rady Miasta Mysłowice z dnia 1 marca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2012 r. poz. 1640 – dalej "uchwała Rady Miasta"). Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie oznacza, że organy były władne do rozstrzygnięcia o odstąpieniu od ustalenia przedmiotowej opłaty kierując się okolicznościami, które nie zostały przewidziane w uchwale Rady Miasta. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia oznacza mianowicie swobodę ukształtowania treści rozstrzygnięcia w granicach wyznaczonych przez przepis prawa materialnego stanowiący podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Z części wstępnej § 2 ust. 3 załącznika do uchwały Rady Miasta wynika, że warunkiem koniecznym dopuszczalności odstąpienia od ustalenia opłaty jest wystąpienie trudnej sytuacji materialnej rodziny i występowanie co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w tym przepisie. Są to następujące okoliczności: a) bezdomność, b) niepełnosprawność, c) długotrwała choroba udokumentowana medycznie, d) ciąża lub samotne rodzicielstwo rodzica biologicznego, e) bezrobocie, f) osoby zobowiązane nie osiągają żadnego własnego dochodu, g) ponoszenie opłaty za pobyt członka rodziny w instytucjonalnej formie całodobowej opieki, h) pobyt osoby zobowiązanej w zakładzie penitencjarnym, i) kontynuowanie nauki przez osobę zobowiązaną w celu uzupełnienia poziomu posiadanego wykształcenia j) strata materialna powstała w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych, k) rodzice biologiczni płacą na dziecko alimenty dobrowolnie ustalone w ugodzie pozasądowej. Oznacza to, że jeżeli nie wystąpi trudna sytuacja materialna rodziny, to niedopuszczalne jest odstąpienie od ustalenia opłaty niezależnie do wystąpienia pozostałych przesłanek odstąpienia od ustalenia opłaty. Dopiero w przypadku stwierdzenia trudnej sytuacji materialnej rodziny oraz wystąpienia co najmniej jednej z okoliczności wskazanych w punktach a-k staje się możliwe wydanie rozstrzygnięcia o odstąpieniu od ustalenia opłaty. Należy podkreślić, że skoro jest to decyzja uznaniowa, to nie jest wykluczone wydanie decyzji odmownej pomimo stwierdzenia przesłanek do odstąpienia od ustalenia opłaty. Jest oczywiste, że jeżeli nie zostały stwierdzone powyższe okoliczności, to obowiązkiem organu jest wydanie rozstrzygnięcia o odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty. Rozstrzygnięcie to nie ma charakteru uznaniowego, ale jest rozstrzygnięciem związanym. Organ wydaje rozstrzygnięcie związane również wówczas, gdy wystąpią przypadki, o których mowa w § 2 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Miasta, to jest: a) dochód na osobę w rodzinie lub dla osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 200% kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, b) rodzice biologiczni płacą na dziecko alimenty zasądzone wyrokiem sądowym lub ustalone w drodze ugody sądowej. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że dochód Strony przekracza 200% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, wynoszącego 701 zł w 2021 r. Po odliczeniu od wynagrodzenia skarżącej kwoty wszystkich stałych miesięcznych wydatków pozostaje jej mianowicie 181,37 euro, tj. 819,79 zł przy uwzględnieniu kursu euro podanego przez Narodowy Bank Polski z dnia wydania decyzji przez organ I instancji wynoszącego 4,52 zł. Kasator argumentuje, że kwota niespełna 200 euro miesięcznie nie pozwala skarżącej na zgromadzenie oszczędności i pozostaje ona do wydatkowania na nieprzewidziane wydatki. Wskazuje on, że należało co najmniej ustalić, czy i jak na gruncie prawa miejsca stałego zamieszkania strony kształtuje się minimalne kryterium dochodowe, czy też minimum egzystencji upoważniające do możliwości skorzystania ze świadczeń z pomocy społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa argumentacja nie może odnieść pożądanego skutku. Należy podkreślić, że kasator nie wskazuje przepisu prawa polskiego, który uprawniałby polskie organy administracji właściwe w rozpoznawanej sprawie do stosowania prawa państwa miejsca stałego zamieszkania skarżącej. Stwierdzenie, że wymaga tego zasada prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania wyrażone w art. 7 i art. 8 k.p.a., jest gołosłowne. Sąd I instancji podzielił również stanowisko organów, że nie zaistniały okoliczności wskazane w § 2 ust. 3 lit. c i d załącznika do uchwały Rady Miasta, tj. długotrwała choroba udokumentowana medycznie, a także ciąża lub samotne rodzicielstwo rodzica biologicznego. Sąd podniósł, że dokumentując okoliczność długotrwałej choroby nie przedstawiono dowodów, które dowodziłyby tego twierdzenia. Trudno zdaniem Sądu I instancji wyprowadzić takie wnioski z nadesłanej historii wizyt (trzy wizyty w dniach 22 września 2020 r., 6 i 19 listopada 2019 r.) oraz rachunków za przeprowadzone badania. Przywołać w tym miejscu należy § 2 ust. 3 lit. c załącznika do uchwały Rady Miasta, zgodnie z którym długotrwała choroba ma być udokumentowana medycznie. Skarżąca nie przedstawiła dokumentacji medycznej na potwierdzenie długotrwałej choroby, a jedynie faktury za wizyty lekarskie. Wbrew twierdzeniom kasatora nie można uznać faktur za dokumentację lekarską. Przedłożone przez skarżącą dokumenty nie stanowią zatem dowodu na to, że u skarżącej występowała przesłanka długotrwałej choroby pozwalająca na odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Z przedstawionych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- Sygn. akt I OSK 1674/22