I OSK 1827/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 560/22 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2021 r. nr KOC 6867/Go/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. K. kwotę 340 ( trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2022r. sygn. akt I SA/Wa 560/22, oddalił skargę K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2021 r. nr KOC 6867/Go/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: K. K. w dniu 10 września 2021 r. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o stwierdzenie nieważności nieokreślonej z daty podjęcia ani z numeru decyzji administracyjnej, w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 14 znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] w [...], wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu, na którym usytuowany jest ten budynek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia 6 października 2021 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. i art. 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, dalej "ustawa zmieniająca"), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu organ powołał się na okoliczność, że dnia 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r., z której art. 1 pkt 2 wynika, że do art. 158 k.p.a. dodano § 3, który uniemożliwia wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. Kolegium stwierdziło, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie podano nazwy organu, który wydał decyzję, jej numeru ani daty wydania, wskazano tylko, że na podstawie tej decyzji została zawarta w dniu 24 maja 1990 r. umowa sprzedaży lokalu oraz oddania części gruntu w użytkowanie wieczyste. Jednak w związku z powyższym można stwierdzić, iż decyzja została wydana przed dniem 24 maja 1990r., a zatem upłynęło 30 lat od jej doręczenia, w konsekwencji postępowanie nadzorcze w tej sprawie nie może być wszczęte. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2021 r. organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podnosząc, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie mogło być wszczęte, choć z innych przyczyn niż podane w uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 października 2021 r. Kolegium podkreśliło, że występując z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie należy skonkretyzować żądanie, co w tym przypadku bez wątpienia nie miało miejsca. Wnioskodawczyni nie ma żadnej wiedzy, czy w ogóle o sprzedaży lokalu nr 14 orzeczono decyzją administracyjną, w której wykonaniu zawarta została dopiero umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego. Zdaniem organu, wydanie takiej decyzji poprzedzającej zawarcie umowy sprzedaży jest bardzo wątpliwe w sytuacji, gdy brak jest o niej jakiejkolwiek wzmianki w zapisach księgi wieczystej lokalu. Organ nadzorczy nie może natomiast poszukiwać dokumentu, który nie wiadomo czy w ogóle funkcjonuje w obrocie prawnym i który nie został w żaden sposób skonkretyzowany. K. K. złożyła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że pomimo stanowiska skarżącej, że złożyła wniosek przed dniem 16 września 2021 r., tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, nowelizującej art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 poz. 775 t.j., dalej "k.p.a.") , to należy zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Niezależnie zatem od daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, skoro sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją lub postanowieniem, organ po dniu 16 września 2021 r. zobligowany był do stosowania przepisów k.p.a. w nowym brzmieniu, tzn. również art. 158 § 3 k.p.a., który stanowił podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Kontestując powyższe stanowisko skarżąca wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), tj. naruszeniu przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy: naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. [w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej oraz art. 61 § 3 k.p.a.] poprzez oddalenie skargi od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2021 roku, KOC 6867/Go/21 wobec braku dostrzeżenia przez Sąd I Instancji, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybiło przepisom art. 61a § 1 k.p.a., art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 2 i art. 2 ust 1 i 2 ustawy zmieniającej oraz art. 61 § 3 k.p.a., a uchybienie ww. przepisom było tego rodzaju, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 179a p.p.s.a., a to w zw. z oczywistym usprawiedliwieniem podstawy skargi kasacyjnej, a w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w zw. z dostatecznym wyjaśnieniem istoty sprawy (art. 188 p.p.s.a.) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (art. 185 § 1 p.p.s.a.) 3. zwrot na rzecz skarżącej kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) wg. norm przepisanych (art. 203 pkt 1 p.p.s.a.) Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej podniesione zostały jedynie zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. [w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej oraz art. 61 § 3 k.p.a.]. Odnosząc się do powyższego zarzutu w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702) uznano art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a jednocześnie decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W celu dostosowanie systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej) oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej) nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Zmiana wprowadzona ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. odnosi się zatem do kwestii prowadzenia (wszczęcia) postępowania nieważnościowego w ogóle jako takiego. Zdaniem Sądu, jednoznaczny sposób zredagowania przez ustawodawcę przepisu art. 158 § 3 k.p.a. uniemożliwia wnioskodawcy po upływie 30 lat żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji także uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność kontrolowanej decyzji lub stwierdzającej wydanie takiej decyzji z naruszeniem prawa. Na mocy art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej wprowadzono zatem dodatkową, obok dotychczasowych zawartych w art. 61a k.p.a., przesłankę negatywną dla samego wszczęcia postępowania nieważnościowego (Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrandt-Gotowicz, Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022). Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, iż do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą. Jak wynika z ww. przepisu, nakazuje on stosowanie przepisów k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą do postępowań już wszczętych, ale jeszcze niezakończonych. Natomiast przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, iż postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Jest on więc podstawą do umorzenia z mocy prawa postępowań nieważnościowych toczących się w chwili wejścia w życie nowelizacji, w których zaskarżono decyzje lub postanowienie i które zostały wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia odnośnego aktu administracyjnego.( tak Rafał Marcin Sarbiński, Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX/el. 2021). Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że art. 158 § 3 k.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej dotyczą dwóch odmiennych sytuacji prawnych. Pierwszy dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat, a więc stosuje się go do spraw, które jeszcze nie zostały wszczęte przed dniem 16 września 2021 r. Drugi natomiast dotyczy postępowań nieważnościowych toczących się w chwili wejścia w życie nowelizacji, które powinny zostać umorzone po spełnieniu określonych w nim warunków. Na to rozróżnienie zwrócił również wnioskodawca projektu ustawy, wskazując w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, że zdaniem wnioskodawcy zasadne jest rozciągniecie stosowania wprowadzonego ograniczenia również na postępowania wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie projektowanej nowelizacji. Przesądzenie tego wprost w art. 2 projektu czyni zadość zaleceniom płynącym z Zasad Techniki Prawodawczej oraz ma być wyraźną normą dla organów dokonujących stwierdzenia nieważności decyzji, że także w przypadku postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie projektowanej nowelizacji, dotyczących decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, działanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji limitowane jest 30-letnim przedawnieniem, pod warunkiem ze decyzje te wywołały skutek w postaci nabycia prawa lub jego ekspektatywy ( vide: uzasadnienie do projektowanej ustawy, druk sejmowy nr 1090). Ustawodawca zatem w sposób zamierzony wprowadził dwa sposoby zakończenia postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, w zależności od daty jego wszczęcia. Przyjcie interpretacji, że sposób zakończenia postępowania nieważnościwego, bez względu na datę jego wszczęcia jest obojętny, nieuchronnie prowadziłaby do wniosku, że uregulowania zawarte w art. 158 § 3 k.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej są tożsame. Byłoby to zatem niedopuszczalne pozbawienie normy istotnego znaczenia, sprzeczne z założeniem racjonalnego ustawodawcy. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Zatem również w tym kontekście sposób zakończenia postępowania nieważnościowego ma istotne znaczenie, gdyż w sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona, której postepowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Skarżąca wszczęła postępowanie administracyjne wraz z dniem złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji tj. 10 września 2021r.(data wpływu do organu), dlatego ocena sposobu zakończenia postępowania przez organy, dokonana przez Sąd I instancji jest błędna. Skoro sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją lub postanowieniem, organ w dniu 16 września 2021 roku zobligowany był do stosowania przepisów k.p.a. w nowym brzmieniu, dlatego w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowanie art. 158 § 3 k.p.a. Reasumując, nie można utożsamiać odmowy wszczęcia postępowania i umorzenia postępowania. Zastosowanie art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej i odmowa wszczęcia postępowania, jest zupełnie innym rozstrzygnięciem, niż umorzenie postępowania w oparciu o art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, patrząc zarówno z punktu widzenia obowiązków organu administracji, jak i uzasadnionego interesu stron. Jest to o tyle istotne, że jak wyżej wskazano, dla strony postępowania, inne mogą być konsekwencje odmowy wszczęcia postępowania, a inne umorzenia postępowania. Jeżeli organ prawidłowo zastosowałby ww. przepisy nie mogłoby dojść do odmowy wszczęcia postępowania z powyższych powodów. Tym samym Sąd I Instancji nie dostrzegł, iż organ uchybił ww. przepisom i w konsekwencji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej oraz art. 61 § 3 k.p.a., a ww. naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku dostrzeżenia ww. uchybień organu przez Sąd I Instancji, skarga mogłaby podlegać uwzględnieniu. W związku z koniecznością powtórnej merytorycznej oceny przez WSA postanowienia organu dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania, wolnej od wykazanych w niniejszym orzeczeniu wad, niezbędne jest uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o czym orzeczono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto mając na uwadze art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a.