II SA/Gl 1690/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w P. na uchwałę Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 28 października 2021 r. nr XLI/463/21 w przedmiocie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę. Rada Miasta Piekary Śląskie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 559), zwanej dalej u.s.g., oraz na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 z późn zm.), zwanej dalej u.c.p.g., podjęła w dniu 28 października 2021 r. uchwałę Nr XLI/463/21 w sprawie zmiany uchwały Nr XXII/266/20 z dnia 28 maja 2020 r. Rady Miasta Piekary Śląskie w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Piekary Śląskie, zwanej dalej Regulaminem. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 3 listopada 2021 r. pod poz. 6817. Skargę na powyższą uchwałę złożyła w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Spółdzielnia Mieszkaniowa w P., zaskarżając tę uchwałę w części obejmującej jej § 1 pkt 11,12,14,15. Zgodnie z treścią zaskarżonych zapisów, w Regulaminie wprowadzono następujące zmiany: "11) w § 9 dodaje się ust. 4 w brzmieniu: 4. Przyjmując tygodniowy cykl odbierania odpadów zbieranych selektywnie z zabudowy wielorodzinnej, minimalne normatywy objętościowe odpadów komunalnych wynoszą: 1) dla odpadów metali i tworzyw sztucznych - na każdego mieszkańca musi przypadać 30 l pojemności pojemnika, 2) dla odpadów papieru - na każdego mieszkańca musi przypadać 20 l pojemności pojemnika, 3) dla odpadów szkła - na każdego mieszkańca musi przypadać 10 l pojemności pojemnika, 4) dla odpadów bio-kuchennych - na każdego mieszkańca musi przypadać 10 l pojemności pojemnika; 12) § 11 ust. 1 pkt 1 lit. b otrzymuje brzmienie: b) w zabudowie wielorodzinnej - jeden raz w tygodniu; 14) § 11 ust. 2 pkt 2 otrzymuje brzmienie: 2) dla budynków w zabudowie wielorodzinnej - jeden raz w tygodniu; 15) § 11 ust. 3 lit. a otrzymuje brzmienie: a) w zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej - w okresie od marca do listopada jeden raz na dwa tygodnie, a w okresie od grudnia do lutego jeden raz na miesiąc." Skarżąca zaskarżonym przepisom uchwały zarzuciła naruszenie: a) art. 16 ustawy z dnia 2012 r. o odpadach (obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 699) poprzez ustalenie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z naruszeniem zasad ogólnych gospodarki odpadami, w tym w szczególności poprzez wprowadzenie rażąco niskiej częstotliwości odbioru odpadów komunalnych powodującej zagrożenie dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt oraz powodującej uciążliwości wywołane zapachem, przy jednoczesnym podwyższeniu opłat za odbiór odpadów komunalnych uchwałą Rady Miasta Piekary Śląskie Nr XLI/462/21 z dnia 28 października 2021 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2021 r., poz. 6816) z 30,00 zł do 38,00 zł; b) art. 3 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. poprzez brak realizacji ustawowego obowiązku zapewnienia czystości i porządku na terenie gminy oraz niestworzenie warunków niezbędnych do ich utrzymania, poprzez niezapewnienie odpowiedniej częstotliwości odbioru odpadów; c) art. 6j w zw. z art. 6k ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. poprzez nieuzasadnione zmniejszenie częstotliwości odbioru odpadów komunalnych pomimo podwyższenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchwałą Rady Miasta Piekary Śląskie Nr XLI/462/21, bowiem strona podejmując decyzję o podwyższeniu opłaty powinna wziąć pod uwagę koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a w związku ze zmniejszeniem częstotliwości odbioru odpadów niechybnie okoliczność ta powinna wpłynąć na spadek kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w Mieście Piekary Śląskie, względnie proces wzrostu tychże kosztów winien zostać zatrzymany; d) art. 4 ust. 2 pkt 2) w zw. z art. art. 2 ust. 3 u.c.p.g. poprzez ustalenie minimalnych normatywów objętościowych odpadów komunalnych na poziomie przekraczającym przeciętne zapotrzebowanie na jednego mieszkańca w zakresie odpadów metali i tworzyw sztucznych, odpadów papieru, odpadów szkła oraz odpadów bio-kuchennych, co przełoży się na dodatkowy wzrost kosztów wywozu odpadów komunalnych ponoszony przez właścicieli nieruchomości, wspólnoty mieszkaniowe oraz spółdzielnie mieszkaniowe, bowiem wystąpi potrzeba niemal dwukrotnego zwiększenia ilości pojemników na odpady w budynkach wielorodzinnych, co w związku ze znaczącą podwyżką opłaty za wywóz odpadów komunalnych na terenie Miasta Piekary Śląskie wpłynie negatywnie na sytuację finansową zobowiązanych do realizacji postanowień zaskarżonej uchwały; e) art. 5a ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 ust. 2 - 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez nieuzasadnione niedopuszczenie przedstawicieli skarżącej do udziału w konsultacjach społecznych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały oraz nieuwzględnienie wniosków skarżącej zgłaszanych w związku z projektem uchwały. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o: 1. wstrzymanie przez organ wykonania zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 11, 12, 14, 15 na podstawie art. 61 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., a w razie nieuwzględnienia przez organ powyższego wniosku - o wstrzymanie przez Sąd wykonania zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 11, 12, 14, 15 na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.; 2. stwierdzenie nieważności § 1 pkt 11,12,14,15 zaskarżonej uchwały na podstawie art. 101 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g.; 3. zasądzenie kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła twierdzenia i argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał też, że nie znalazł podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 11, 12, 14 i 15 na podstawie art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu organ przedstawił swoje argumenty na odparcie podniesionych w skardze zarzutów. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tut. Sąd postanowieniem z dnia 19 stycznia 2022 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć przyjdzie, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego zmieniająca Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Uchwała w tym przedmiocie ma charakter aktu prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 u.p.c.g.). Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (art. 40 ust. 1 u.s.g.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia, przepisów Konstytucji RP, a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa. Zakres regulacji objętych regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. Przepis ten wymienia zarówno konieczne jak i fakultatywne elementy regulaminu. W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej. Wzorcem kontroli dla aktów prawa miejscowego jest art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. W myśl tego przepisu nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu powołanego przepisu mamy do czynienia w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego, jak również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z aktem prawa powszechnie obowiązującego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że inkryminowane przez skarżącą zapisy zaskarżonej uchwały nie są sprzeczne z prawem a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać przyjdzie kolejno: Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Z kolei zgodnie z art. 6c ust. 1 u.p.c.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. W zaskarżonej uchwale nie sposób dopatrzeć się naruszenia którejkolwiek z przywołanych norm. Wszak Regulamin przewiduje selektywne zbieranie odpadów komunalnych w wymaganym zakresie, jak również zawiera postanowienia w zakresie organizacji odbioru tych odpadów. Z kolei kryterium częstotliwości odbioru odpadów nie wynika z powołanych przepisów, co wyklucza podważenie legalności zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Również za nieuprawniony należy uznać zarzut naruszenia art. 6j w zw. z art. 6k ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Przepisy te nie znajdowały zastosowania przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały. Dotyczą one sposobu wyliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, metody jej ustalenia i określenia stawki. Jak zauważa sama skarżąca, kwestie te są przedmiotem odrębnej regulacji zawartej w uchwale Rady Miasta Piekary Śląskie Nr XLI/462/21 z dnia 28 października 2021 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2) w zw. z art. art. 2 ust. 3 u.c.p.g. Zgodnie z tym pierwszym przepisem, Regulamin winien określać m.in. rodzaj i minimalną pojemność pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. Zaskarżone zapisy Regulaminu nie są sprzeczne z tym przepisem. Określają minimalne normatywy objętościowe odpadów komunalnych. Jak słusznie wskazuje organ Gminy, tego rodzaju regulacja stanowiła realizację ustawowego obowiązku rady gminy i mieści się w granicach kompetencji przyznanych radzie gminy przez ustawodawcę. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 16 ustawy o odpadach, to reguluje on zasady prawidłowej gospodarki odpadami, w szczególności w zakresie ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Przepis ten nie stanowił podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały, ani też nie determinował jej treści. Odnosi się on do realizacji gospodarki odpadami i jego przestrzeganie jest obowiązkiem niezależnym od postanowień Regulaminu. Przestrzeganie wynikających z niego zasad podlega kontroli w odrębnych postępowaniach i przed innymi organami. Wreszcie co do kwestii niedopuszczenia przedstawicieli skarżącej do udziału w konsultacjach społecznych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały, to ewentualne naruszenie w tym zakresie przepisów art. 5a ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 ust. 2 - 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało wpływu na treść zaskarżonej uchwały, a tym samym nie miało charakteru istotnego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Poza sporem pozostaje bowiem fakt, że organom gminy znane było stanowisko skarżącej odnośnie projektowanych zmian Regulaminu. Nieuwzględnienie tego stanowiska nie stanowi natomiast o naruszeniu prawa. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.