II SAB/Ol 28/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. nie wymierza organowi grzywny; IV. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 22 grudnia 2021 r. P.S. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji [...] (dalej: "organ", "Komendant Powiatowy Policji") o udostępnienie zanonimizowanej dokumentacji przebiegu kontroli w sprawie [...], prowadzonej przez KPP [...] oraz stanowisk, wniosków i opinii, jakie w tej sprawie zostały wyrażone w formie pisemnej, w szczególności treści wyniku (rozstrzygnięcia, zawiadomienia, pisma czy opinii – bez względu na formę) oraz o udostępnienie treści pisma kierowanego w tej sprawie do KWP [...]. Komendant Powiatowy Policji pismem z 19 stycznia 2022 r. poinformował skarżącego, że nie jest aktualnie możliwe udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej. Wyjaśnił, że żądana informacja publiczna stanowi element prowadzonego postępowania skargowego nr [...], a pismo z 12 listopada 2021 r., nr [...], stanowiło odpowiedź udzieloną osobie skarżącej i znajduje się w aktach tej sprawy. Z uwagi na złożenie 24 listopada 2021 r. skargi na sposób załatwienia skargi, sprawę przekazano do KWP [...], która przekazała akta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarżący wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w rozpoznaniu wniosku z 22 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Stwierdził, że 22 grudnia 2021 r. wystąpił do organu z przedmiotowym wnioskiem, lecz pomimo upływu ustawowego terminu, organ nie rozpoznał wniosku. W związku z powyższym, skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; niewymierzenie organowi grzywny, ewentualnie - wymierzenie w wysokości po 100 zł za każdy dzień zwłoki, w przypadku gdy w terminie 3 dni od dnia wpływu skargi organ nie załatwi sprawy; stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o ile w terminie 14 dni od wpływu skargi organ załatwi wniosek oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji podał m.in., że żądany zakres informacji dotyczy skargi złożonej przez inną osobę. Pismem z 12 listopada 2021 r. powiadomiono tego skarżącego o ustaleniach w sprawie. Następnie, stawił się on 23 listopada 2021 r. w siedzibie organu z żądaniem zapoznania się z materiałami postępowania, lecz odmówiono mu wglądu w materiały postępowania skargowego, z uwagi na przepisy Działu VIII k.p.a. i orzecznictwo sądów administracyjnych co do sposobu rozpatrywania skarg. Powyższe stało się przedmiotem skargi, wniesionej 25 listopada 2021 r. do WSA w Olsztynie. Następnie, wpłynął do organu przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Komendant Powiatowy Policji zauważył, że skarżący nie wykazał w tym wniosku interesu publicznego w zakresie żądanej informacji. Stwierdził, że dalszy tok postępowania w sprawie jest uzależniony od stanowiska WSA w zakresie skargi złożonej przez inną osobę. Z uwagi na brak orzeczenia Sądu, 19 stycznia 2022 r. organ wyjaśnił skarżącemu przyczyny nieudzielenia informacji publicznej. W piśmie procesowym z 21 lutego 2022 r. Komendant Powiatowy Policji wniósł o oddalenie skargi i wniosku o wymierzenie grzywny z uwagi na brak przesłanek do jej wymierzenia. Podkreślił, że o te same dane, które są przedmiotem wniosku, wnioskowała inna osoba, z zawiadomienia której było prowadzone postępowanie skargowe. Zaznaczył, że zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 237 § 3 i art. 238 k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. W związku z powyższym żądanie udostępnienia materiałów na podstawie art. 73 k.p.a. jest bezzasadne, gdyż do działu VIII k.p.a. nie stosuje się przepisów dotyczących postępowania administracyjnego. Skarżący stwierdził w piśmie procesowym z 1 marca 2022 r., że nie rozumie wywodu prawnego przedstawionego w ww. piśmie organu. Zauważył, że organ w żaden sposób nie ekskulpuje się z zarzutu bezczynności w sprawie, a ponadto wskazuje na brak przesłanek do wymierzenia grzywny, pomimo że kilkukrotnie uchybił terminowi załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, z późn. zm.), dalej jako "u.d.i.p.", oraz gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach ww. ustawy (zob. np. wyroki NSA z: 27.10.2020 r., I OSK 2266/19; 3.03.2020 r., I OSK 3513/18, dostępne na stronie: www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W sytuacji gdy organ, do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczna, skarga na bezczynność organu jest sposobem na zweryfikowanie poglądu co do charakteru tej informacji (por. np. wyrok NSA z 11.09.2012 r., I OSK 916/12). W rozpoznawanej sprawie skarżący domaga się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W sprawie nie jest kwestionowane, że Komendant Powiatowy Policji jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w ww. przepisie. Ustawodawca przewidział różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jedną z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej lub umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Dodać należy, że organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, że nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p., żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, bądź gdy nie dysponuje przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze. Informacją publiczną jest, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem "informacji publicznej" należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 28.09.2016 r., II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25.03.2003 r., II SA 4059/02), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Oceniając zasadność skargi należy stwierdzić, że Komendant Powiatowy Policji nie rozpoznał przedmiotowego wniosku skarżącego w trybie przewidzianym w omawianej ustawie. Nie można bowiem uznać, że prawidłowo załatwiono ten wniosek pismem z 19 stycznia 2022 r. Z jego treści wynika jedynie, że żądana informacja publiczna nie może być udostępniona w ustawowym terminie, gdyż akta sprawy, której dotyczy ten wniosek, przekazano do Sądu. Treść tej odpowiedzi sugeruje, że w ocenie Komendanta Powiatowego Policji, wnioskowana informacja jest informacją publiczną. W tej sytuacji organ obowiązany był do udostępnienia żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Termin ten upłynął bezskutecznie 5 stycznia 2022 r. Jeżeli, zdaniem organu, żądana informacja publiczna nie mogła być udostępniona w ww. terminie, wówczas Komendant miał obowiązek powiadomienia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), czego jednak nie uczynił. Przede wszystkim, pismo z 19 stycznia 2022 r. zostało wystosowane po upływie czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p. Ponadto, w piśmie tym jest mowa wyłącznie o przyczynach, które zdaniem organu, uniemożliwiły udostępnienie informacji w ustawowym terminie, natomiast nie podano terminu (nie dłuższego jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku – a więc najpóźniej do 22 lutego 2022 r.), w jakim informacja zostanie skarżącemu udostępniona. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Komendant Powiatowy Policji pozostaje w bezczynności od dnia złożenia wniosku do dnia wyrokowania, w konsekwencji czego, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 22 grudnia 2021 r. w terminie 14 dni (punkt I wyroku). Sąd stwierdził w punkcie II. wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26.05.2020 r., II OSK 4016/19). Jednocześnie, oceniając charakter bezczynności czy przewlekłości sąd musi wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność czy przewlekłość organu (por. wyrok NSA z 24.04.2014 r., II FSK 3614/13). Podsumowując, rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości, w kontekście okoliczności danej sprawy, można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, decydują wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. W konsekwencji, bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika z pisma Komendanta Powiatowego Policji z 19 stycznia 2022 r. oraz pism procesowych organu, brak załatwienia wniosku skarżącego nie wynika ze złej woli organu, lecz błędnego przekonania, że organ działał zgodnie z przepisami prawa. W konsekwencji nie ma podstaw do uznania, że stwierdzona bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia grzywny (punkt III wyroku). Jak podkreśla się w orzecznictwie, stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie zaistniała przedstawiona wyżej podstawa do wymierzenia organowi grzywny. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radca prawnym, Sąd orzekł w punkcie IV. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.