II SA/Go 1082/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz radcy prawnego M.Ż. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2, 3, 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423, dalej jako: u.s.u.s.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365, dalej jako: rozporządzenie) odmówił J.R. umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 33.583,96 zł, w tym na: a) ubezpieczenia społeczne - za okres: od sierpnia 2017 r. do września 2020 r. w łącznej kwocie 19 306,66 zł, w tym z tytułu: składek -17 381,66 zł, odsetek liczonych na [...] marca 2021 r. - 1 925,00 zł, b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres: od września 2017 r. do września 2020 r. w łącznej kwocie 14 277,30 zł, w tym z tytułu: składek-12 397,30 zł, odsetek liczonych na [...] marca 2021 r - 1 880,00 zł. W treści powyższego rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu 22 marca 2021 r. J.R. zwrócił się o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, powołując się na nieotrzymanie dotacji. Następnie organ wskazał, że na podstawie analizy zebranej dokumentacji ustalił, iż strona od [...] kwietnia 2010 r. do [...] września 2020 r. prowadziła działalność gospodarczą w przedmiocie badania rynku i opinii publicznej, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, korzysta z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, pobiera zasiłek stały z tytułu niepełnosprawności w wysokości 516,58 zł miesięcznie, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł miesięcznie, otrzymuje również pomoc doraźną (m.in. świadczenie pieniężne na zakup żywności po 100,00 zł miesięcznie). Wydatki strony związane z utrzymaniem wynoszą łącznie 500 zł (opłaty eksploatacyjne – 200 zł, koszty związane z leczeniem – 300 zł). J.R. jest dłużnikiem w instytucjach na kwotę 50.000,00 zł oraz u osób fizycznych na kwotę 20.000,00 zł, których to zobowiązań nie spłaca. Organ ustalił również, że strona posiada działkę zabudowaną w miejscowości [...] o pow. 0,1900 ha o nr KW [...]. W Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców nie figuruje jako właściciel ruchomości. Następnie organ przedstawił treść art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i stwierdził, że stosunku do prowadzonej przez stronę działalności nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, w związku z tym w przedmiotowym postępowaniu nie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia z tytułu składek (pkt. 2, 4 i 4b ww. przepisu). Nadto zadłużenie jest wyższe, niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, nie ma zatem zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. W sprawie nie wystąpiły również przesłanki umożliwiające stwierdzenie braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 5 tej ustawy), organ egzekucyjny bowiem nie orzekł o bezskuteczności postępowania zgodnie z art. 58 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie można także wykazać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Dalej organ I instancji ocenił wniosek strony uwzględniając treść art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia i wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, by wnioskodawca miał trudności w regulowaniu bieżących rachunków. W związku z tym można domniemywać, że realizacja zobowiązań powinna odbywać się płynnie, w sprawie nie występują zatem trwałe lub wyjątkowego charakteru trudności. Organ zwrócił uwagę, że ograniczone możliwości płatnicze nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości, nadto posiadane zadłużenia w łącznej kwocie 70.000,00 zł nie mogą stanowić podstawy do umorzenia należności z tytułu składek. Zdaniem organu osoba zobowiązana powinna wykazać się starannością i zapobiegliwością, by w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej regulować zobowiązania publicznoprawne, jakimi są składki ubezpieczeniowe względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ zaznaczył, że brak środków finansowych nie przesądza o możliwości umorzenia zaległości z tytułu składek, ponieważ w sytuacji, gdy zobowiązany nie posiada środków na zaspokojenie należności, istnienie zaległości nie zmienia sytuacji majątkowo-rodzinnej, wpływa jedynie na brak możliwości przeprowadzenia skutecznej egzekucji. Zwrócił przy tym uwagę, że wnioskodawca dysponuje nieruchomością, którą mógłby spieniężyć celem pozyskania środków finansowych. Uwzględnienie w takiej sytuacji wniosku o umorzenie należności z tytułu składek pozostawałoby w sprzeczności z interesem publicznym, przez który rozumie się obowiązek respektowania wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władz, sprawność działania aparatu państwowego oraz stanowiłoby przywilej wobec innych osób, którzy terminowo regulują zadłużenie, jak i tych którzy pomimo braku majątku spłacają zaległości. Organ wskazał także, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentów stwierdzających, że zadłużenie wobec ZUS powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych wywołanych przez czynniki zewnętrzne, których nie można było przewidzieć ani klęski żywiołowej (§ 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia), natomiast było wynikiem nieopłacenia w ustawowym terminie składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Nadto podał, że J.R. przedstawił dokumentację medyczną, z których wynika, że schorzenia na które się leczy upośledzają sprawność organizmu w zakresie układu nerwowego, narządu ruchu oraz zaburzają funkcjonowanie psychiki. Problemy zdrowotne strony mogą być dodatkowym utrudnieniem w codziennej egzystencji, przy czym stan zdrowia lub fakt pozostawania w stałym leczeniu z powodu przewlekłych schorzeń nie stanowi samoistnej przesłanki do umorzenia należności. Organ wyjaśnił, że powyższe może stanowić przesłankę do umorzenia zadłużenia tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu uniemożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia), przy czym w niniejszej sprawie przesłanka ta nie ma zastosowania, bowiem wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i był aktywnym przedsiębiorcą do września 2020 r. Organ wyjaśnił, że osoba prowadząca działalność gospodarczą ponosi pełną odpowiedzialność za wszelkie rozliczenia z ZUS, obowiązek przedsiębiorcy do opłacania należnych składek za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach istnieje od dnia rozpoczęcia działalności do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganego przychodu. Ryzyko związane z prowadzoną działalnością ponosi podmiot prowadzący. Zdaniem ZUS katalog przesłanek ujęty w rozporządzeniu ma charakter otwarty, zatem organ nie ma obowiązku poszukiwania okoliczności umożliwiających umorzenie należności, może jedynie dokonać oceny okoliczności podnoszonych przez stronę. Podkreślił, że rozpatrując wniosek o umorzenie Zakład bierze pod uwagę nie tylko interes dłużnika, ale przede wszystkim interes społeczny jako nadrzędny. Od powyższej decyzji J.R. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym zarzucił organowi rozpoznanie sprawy bez uwzględnienia zasad współżycia społecznego, pominięcie argumentów i dowodów, które przedłożył w postępowaniu oraz powołał, że utrzymuje się z zasiłku z OPS, który stanowi jedyny i ustawowy dochód, nie może więc spłacić zadłużenia bez uszczerbku koniecznego utrzymania. Podniósł, że jest osobą schorowaną i w wieku emerytalnym oraz nie ma zajęcia przynoszącego dochód. Skarżący zażądał umorzenia zaległości w całości wraz z odsetkami za ewentualną zwłokę. Następnie skarżący pismem z [...] października 2021 r. wniósł odpisy pism z Narodowego Centrum Badań i Rozwoju jako dowody potwierdzające jego wnioski i żądania w sprawie. Wskazał również, ze kilkukrotnie odwiedzał i zgłaszał się do Agencji Regionalnego Rozwoju (dalej jako: ARR) w sprawie udzielenia pomocy w przedmiocie wypełnienia i sporządzenia oraz przygotowania do złożenia dokumentacji konkursowej o dotacje unijno/krajowe celem dofinansowania prowadzonych projektów. Strona podała, że ARR za każdym razem odmawiała udzielenia pomocy i współpracy twierdząc, że nie jest finansowana ze środków państwa polskiego i działa na własny rachunek. Nadto nie zgodził się na warunki zaproponowane przez ARR, ponieważ Agencja za wypełnienie i sporządzenie wniosków o dotacje unijne pobiera od 20% wzwyż opłaty od kwoty zadeklarowanej dotacji i co najmniej 20% od każdej faktury dotyczącej projektu (niezależnie od decyzji o dotacji). Zarzucił agencjom rządowym problem w strukturach, bowiem przez ich działanie i brak dofinansowania beneficjent ubiegający się o dopłaty unijne nie może otrzymać pomocy ze strony doradcy sporządzającego dokumentację konkursową. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2021 r., nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. W treści powyższego rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, następnie zaznaczył, że ocena procedur ubiegania się o dotacje oraz działania agencji rządowych jest poza kompetencjami ZUS, wobec czego nie odniesie się do tych zarzutów. Zaznaczył, że stanowisko strony o zamiarze pokrycia składki na ubezpieczenie z dotacji nie może stanowić przesłanki do umorzenia należności, ponieważ skarżący musiał być świadomy, iż z różnych względów może dotacji nie otrzymać. Niezabezpieczenie środków na składki było ryzykiem skarżącego, ZUS nie może ponosić odpowiedzialności za podejmowane przez stronę decyzje. Organ nie zakwestionował powołanych przez skarżącego problemów zdrowotnych, zwrócił jednak uwagę, iż skarżący prowadził działalność gospodarczą, pomimo zdiagnozowanych schorzeń i nie stanowiły one dotychczas przeszkody w tym zakresie. Nadto strona w dniu 26 października 2021 r. złożyła wiosek o przyznanie świadczenia emerytalnego, zatem w przypadku jego uzyskania będzie posiadać stały dochód wypłacany bez względu na stan zdrowia. W pozostałym zakresie organ w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w decyzji ZUS z [...] września 2021 r.. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. J.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej zmianę i umorzenie w całości zadłużenia wraz z odsetkami, ewentualnie o przekazanie sprawy do organu, celem ponownego jej rozpoznania. Zdaniem skarżącego odpowiedzialność za powstałe zaległości ponoszą organy państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W dniu 11 kwietnia 2022 r. wpłynęło do tut. Sądu pismo procesowe pełnomocnika strony skarżącej ustanowionego w ramach prawa pomocy, w treści którego zarzucono zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, b) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, poprzez rozpatrzenie sprawy w sposób wybiórczy, pomijając sytuację życiową i majątkową skarżącego, która powinna mieć wpływ na umorzenie należności z tytułu składek, c) art. 9, art. 11 oraz art. 12 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i motywów utrzymania w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2021 r., 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 28 ust. 2 u.s.u.s., poprzez uznanie, że zachodzi brak okoliczności uzasadniających umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek wobec skarżącego, b) art. 28 ust. 3 u.s.u.s. poprzez uznanie, że stan majątkowy oraz sytuacja rodzinna skarżącego powoduje, że spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb J.R. Na podstawie wyżej sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji organów obydwu instancji i zobowiązanie do wydania nowej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonych decyzji organów obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie pełnomocnika skarżący spełnił wymogi do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek – jest osobą samotną, niepełnosprawną i niezdolną do pracy. Zdaniem pełnomocnika stanowisko organu o możliwości wykonywania przez skarżącego pracy zarobkowej jest błędne, strona cierpi na zespół psychoorganiczny otępienny pourazowy, zaburzenia korzeni nerwów rdzeniowych i splotów nerwowych, zawał mózgu, organiczne zaburzenia osobowości. Ponadto u strony stwierdzono chorobę dyskową i zwyrodnieniową kręgosłupa, dyskopatię szyjną, szyjny zespół korzeniowy, rwę kulszowo-udową, chorobę zwyrodnieniową stóp, ostrogi piętowe, zespół bolesnego barku prawego, przerost gruczołu krokowego, nadciśnienie, bóle i zawroty głowy i stan po operacji przegrody nosa. Pełnomocnik podkreślił, że podnoszony przez organ fakt prowadzenia działalności gospodarczej w przeszłości również nie stanowi o tym, iż skarżący jest w stanie ją wykonywać. Organ nie zbadał czy i w jakiej wysokości skarżący osiągał dochody z prowadzonej działalności. Pełnomocnik zarzucił, iż stanowisko organu jest nielogiczne i niespójne, bowiem z jednej strony nie neguje stanu zdrowia strony, z drugiej zarzuca skarżącemu, że powinien być świadomy z czym wiąże się otworzenie działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423, dalej jako: u.s.u.s.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365, dalej jako: rozporządzenie). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 w pkt od 1 do 6. W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy: 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze, 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa, 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 6. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Wobec treści wniosku Skarżącego, do kwestii umorzenia nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek, zastosowanie w sprawie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z powołanym przepisem, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca pozostawiając organom uznanie w omawianej kwestii, wprowadził do systemu prawa administracyjnego swego rodzaju "luz decyzyjny", przejawiający się w możliwości (nie zaś konieczności) umorzenia tych należności. Jednak do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi w tego rodzaju sprawach dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. W sytuacji, gdy żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania tego rodzaju ulgi. Dopiero wykazanie istnienia którejś z wymienionych przesłanek otwiera organowi możliwość (a nie obowiązek) zastosowania tej ulgi. W tym to bowiem momencie organ rozstrzygający sprawę korzysta z przypisanego mu uprawnienia do zastosowania uznania administracyjnego - nie musi, lecz może umorzyć takie należności (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r., I GSK 1992/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Kontroli Sądu podlega w związku z tym nie zasadność odmowy umorzenia należności - gdyż sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może zastępować tego organu w podejmowaniu decyzji uznaniowej - lecz zgodność podjętej decyzji z przepisami prawa. W tej sytuacji obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy w sposób prawidłowy, z zachowaniem reguł wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, przeprowadzono postępowanie i czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Natomiast Sąd nie rozstrzyga o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, bowiem o tym decyduje organ administracji publicznej w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego. Sąd bada więc, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w myśl, której organy zobligowane są do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 77 k.p.a.). Nadto, czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.) i czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz czy wydane decyzje odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności czy uzasadnienie decyzji wskazuje przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela stanowisko organu, że w aktualnym stanie sprawy - na dzień wydania zaskarżonej decyzji tj. [...] listopada 2021 r. - wobec skarżącego nie zachodził żaden z przypadków całkowitej nieściągalności, enumeratywnie wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zdaniem Sądu wadliwe są wnioski organu odnośnie przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. W kwestii przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. stwierdzić należy, iż z tego przepisu nie wynika, że stwierdzenie braku majątku miałoby nastąpić w toku egzekucji prowadzonej w stosunku do należności z tytułu składek, co implikuje po stronie organu obowiązek ustalenia, czy w toku prowadzonej egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego, bądź komornika stwierdzono lub nie brak majątku (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., II GSK 2181/17, CBOSA). Oznacza to, że o całkowitej nieściągalności może świadczyć bezskuteczność każdego postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku zobowiązanego do uiszczenia składek (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2019 r., I SA/Gl 779/19, CBOSA). Zdaniem Sądu dla przyjęcia niezaistnienia całkowitej nieściągalności nie może być przesądzającym fakt, że w dacie wydania decyzji postępowanie egzekucyjne przeciw stronie skarżącej było w toku. Argumentu tego nie powiązano z realną możliwością wyegzekwowania należności z majątku skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2021 r., I SA/Kr 1211/20, CBOSA). Organ wskazał, że dokonane czynności nie doprowadziły do wyegzekwowania należności. Należy zatem stwierdzić, że sam fakt prowadzenia postępowania egzekucyjnego z rachunku bankowego przy braku wykazania skuteczności egzekucji nie jest wystarczający do stwierdzenia braku wystąpienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest właścicielem zabudowanej działki w miejscowości [...] o pow. 0,1900 ha i nie posiada wartościowych rzeczy ruchomych. Ocena organu w zakresie w/w przesłanki nieściągalności ma zatem charakter dowolny. Przechodząc do oceny stanowiska organu zawartego w decyzji w zakresie przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Sąd wskazuje, że z tegoż przepisu wynika, że organ ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności, porównując spodziewane koszty egzekucji z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., I SA/Kr 263/18; 8 maja 2018 r. , I SA/Kr 324/18, WSA w Kielcach z dnia 9 lipca 2020 r., I SA/Ke 39/20, CBOSA). Zatem organ powinien dokonać samodzielnie oceny tej przesłanki, w trakcie której winien mieć na uwadze, czy zobowiązany posiada majątek, a jeżeli tak, to czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji. W zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że przesłanka całkowitej nieściągalności opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 p.p.s.a. nie zachodzi, gdyż przymusowe dochodzenie należności jest w toku. W orzecznictwie sądowym (por. m.in.) akcentuje się konieczność rozpoznawania wniosku o umorzenie zaległości z uwzględnieniem przebiegu prowadzonego wobec strony postępowania egzekucyjnego, w szczególności co do skuteczności tego postępowania i rokowań w tym zakresie. Konieczna jest bowiem analiza czy występuje "zmniejszanie" zadłużenia czy też jego "narastanie". Jest to istotna okoliczność i powinna zostać dokładnie zbadana przez organ prowadzący postępowanie o zastosowanie ulgi. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ prowadzi postępowanie egzekucyjne, w trakcie którego w istocie nie ma szans na wyegzekwowanie dochodzonej należności. Celem bowiem postępowania egzekucyjnego nie jest jedynie jego prowadzenie, lecz jest nim wyegzekwowanie dochodzonych kwot. Wierzyciel decydując się na kontynuowanie egzekucji musi w bliższej lub dalszej perspektywie przewidywać zaspokojenie należności. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie zawarto żadnych danych dotyczących omawianych kwestii (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 751/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2019 r., I SA/Gl 11149/19, CBOSA). Rzeczą Sądu, jest zbadanie, czy organ działał zgodnie z przepisami proceduralnymi i czy wyciągnął logiczne i poprawne wnioski w zakresie wystąpienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 2-3b u.s.u.s. Zdaniem Sądu, dokonana przez organ ocena, czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., jest wadliwa. Kwestia nieściągalności zaległości objętych wnioskiem skarżącego o umorzenie wymaga ponownej, pogłębionej analizy, szczególnie w kontekście art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., a także pod kątem przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. związanej z oceną możliwych do uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot. Z kolei przewidziana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dopuszczalność umorzenia zaległych składek uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia nie wystąpi niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Prawidłowa ocena tej przesłanki wymaga zatem przeprowadzenia przez organ analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, jak również istotę ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcję ochronną. Zadaniem powyżej powołanej regulacji jest bowiem zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe jej potrzeby będą zaspokojone. Stąd, w celu ustalenia, czy strona jest w stanie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania, organ obowiązany jest porównać stwierdzoną sytuację majątkową zobowiązanego do zaległej należności i wskazać czy jego dochody, w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia oraz zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 26 lutego 2020 r., I SA/Op 17/20, CBOSA). Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Podkreślić również należy, iż interes publiczny sprowadzający się do dbałości o stan finansów publicznych – finansów ubezpieczeń społecznych – nie powinien być rozumiany jako z zasady sprzeczny z ważnym interesem osoby zobowiązanej (por. B. Gudowska, J. Strusińska-Żukowska /red/, U.s.u.s. Komentarz, C.H.Beck 2014, t. 15 do art. 28 i powołane tamże orzecznictwo). Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 rozporządzenia organ powinien mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę. Podobnie takim argumentem nie może być okoliczność, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości. Posiadanie bowiem majątku przez zobowiązanego, nawet zabezpieczonego hipotecznie na rzecz ZUS, nie stoi na przeszkodzie uznaniu, iż zachodzą przesłanki stwierdzenia, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego zaspokojenia niezbędnych potrzeb (por. wyrok NSA z 14 marca 2007 r., II GSK 339/06, CBOSA). Dopuszczalność umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oderwana jest bowiem od przesłanki nieściągalności, w tym braku majątku zobowiązanego, z którego można prowadzić egzekucję. W ocenie Sądu nie jest prawidłowa ocena przesłanki określonej na podstawie § 3 pkt 1 rozporządzenia. Należy wskazać, że J.R. posiada bardzo niski miesięczny dochód w wysokości 732,42 zł, który składa się z zasiłku stałego z tytułu niepełnosprawności i zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżący korzysta doraźnie z wsparcia z pomocy społecznej. Wskazać trzeba, że organ ma obowiązek skonfrontowania bieżącej sytuacji majątkowej strony z wysokością zaległej należności, przy uwzględnieniu warunków ekonomicznych istniejących w czasie i miejscu rozpatrywania wniosku, tj. poziomu cen dóbr i usług niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowo-bytowych, a także innych okoliczności mających znaczenie w odniesieniu do osoby wnioskodawcy, tj. m.in. jego sytuacji rodzinnej i zdrowotnej. Instytut Pracy i Spraw Socjalnych ustalił, że w I kwartale 2021 r. wartość minimum socjalnego dla emeryta gospodarującego samotnie wyniosła 1.282,74 zł, zaś minimum egzystencji w 2021 r. dla samotnego emeryta wyniosło 609,65 zł. Należy przy tym zaznaczyć, że minimum egzystencji, zwane także minimum biologicznym, to miara wyznaczająca niski, wręcz "alarmowy" poziom zaspokajania potrzeb, poniżej którego występuje biologiczne zagrożenie życia oraz rozwoju psychofizycznego człowieka (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2020 r., V SA/Wa 1871/19, CBOSA). Takie dane należy zestawić z wysokością dochodów wnioskodawcy oraz jego sytuacją rodzinną i zdrowotną, czego nie uczyniono w pełni w niniejszej sprawie. Organ nie ustalił, czy dochód skarżącego w postaci zasiłku stałego i zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 732,42 zł pozwala na zaspokojenie jego niezbędnych potrzeb życiowych. Tymczasem już samo zestawienie jego wydatków na opłaty eksploatacyjne i leczenie (łącznie ok. 500 zł/m-c) wskazuje, że na pozostałe wydatki pozostaje mu niewiele ponad 200 zł miesięcznie. A chodzi o tak ważne wydatki jak zakup żywności, środków higieny i czystości. Nie można również tracić z pola widzenia istotnego obecnie wzrostu cen towarów "pierwszej potrzeby". Należy zatem stwierdzić, że ocenę ZUS wskazującego, że skarżący nie jest zagrożony ubóstwem, a spłata należności z tytułu składek nie zagrozi jego egzystencji, należało uznać za dowolną, gdyż organ nie odnosi ich do całości sytuacji finansowej oraz zdrowotnej skarżącego. Ocena organu jest w tym zakresie niepełna, powierzchowna. Jednocześnie należy podzielić co do zasady stanowisko organu, że uzyskanie przez skarżącego prawa do emerytury może spowodować poprawę jego sytuacji materialnej i tym samym wpłynąć na możliwość spłaty zadłużenia. Jednakże w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można pominąć, że wysokość emerytury na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie jest znana, a zatem nie można w jednoznaczny sposób ocenić, czy spłata zadłużenia nie pozbawi skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Za dowolne należy uznać stanowisko organu, że sytuacja finansowa skarżącego ulegnie znacznej poprawie. Obecny etap postępowania sądowego nie służy prowadzeniu postępowania dowodowego, lecz sprowadza się do kontroli legalności skarżonego aktu, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy oraz stan prawny istniejący w dniu wydania kwestionowanego aktu. W takim przypadku kontrola sądowo-administracyjna ogranicza się i sprowadza jednocześnie do badania, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Kontroli Sądu w związku z tym nie podlega sama zasadność odmowy umorzenia należności gdyż sąd administracyjny nie może zastępować organu w podejmowaniu decyzji uznaniowej, lecz zgodność podjętej decyzji z przepisami prawa. Wskazać należy, że fakt trudnej sytuacji zdrowotnej skarżącego nie został przez organ zakwestionowany. Organ wskazał, że z dokumentów nie wynika, aby choroby, które dotknęły skarżącego pozbawiały go możliwości uzyskania dochodu pozwalającego na opłacenie należności. Słusznie wskazuje organ, że skarżący pomimo problemów zdrowotnych do września 2000 r. prowadził działalność gospodarczą a także, iż prowadzi on gospodarstwo domowe bez pomocy osób trzecich. Z akt sprawy nie wynika, że schorzenia skarżącego wyłączają go z codziennego funkcjonowania. J.R. nie wykazał, że jego stan zdrowia uległ pogorszeniu w stosunku do sytuacji wskazanej w uprzednio złożonym wniosku o umorzenie należności. Nie zachodzi zatem przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Zdaniem Sądu zaskarżona została wydana z naruszeniem art. 7, 11, art. 75 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. ZUS dokonał wadliwej oceny wystąpienia przesłanek określonych w art. 28 ust. pkt 5 i 6 u.s.u.s. Nadto ocena organu w zakresie tego, czy w wyniku spłaty zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla skarżącego nie została dokonana w sposób prawidłowy. Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Należy podkreślić, że niniejszy wyrok nie przesądza umorzenia zaległości składkowych. W ponowionym postępowaniu zadaniem organu będzie dokonanie pełnej i wyczerpującej oceny przesłanek umorzenia mogących mieć zastosowanie w sprawie w kontekście zindywidualizowanego i aktualnego stanu faktycznego. Organ powinien mieć na względzie, że wprawdzie instytucja umorzenia powinna być stosowana wyjątkowo, jednakże okoliczność ta nie może prowadzić do praktycznego wyeliminowania stosowania tej instytucji, uczynienia jej instytucją martwą, poprzez ogólnikowe powoływanie się tylko na określone kategorie prawne, bez dokonywania rzetelnej oceny ich występowania w konkretnej sprawie. O przyznanych pełnomocnikowi z urzędu kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 68). ----------------------- # 2