II SA/Ke 878/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO", "Kolegium"), po rozpatrzeniu zażalenia A. B., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] w sprawie nałożenia na A. B. grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000,00 zł. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że Burmistrz S. wystawił wobec A. B. w dniu [...] maja 2021r. tytuł wykonawczy nr [...], wskazując na nałożony na zobowiązanego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] obowiązek usunięcia nielegalnie składowanych na działce nr ewid.[...] w O. odpadów oraz przekazania tych odpadów do odzyskania lub unieszkodliwienia podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia oraz przedstawienia wierzycielowi dowodów usunięcia odpadów i ich zagospodarowania. Kolegium podkreśliło, że w przypadku grzywny w celu przymuszenia organ nie bada merytorycznie sprawy, ale zasadność zastosowania środka egzekucyjnego. W ocenie Kolegium, samo postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.), zwanej dalej "p.e.a.". Grzywna została nałożona w celu wykonania obowiązku wynikającego z ww. ostatecznej decyzji administracyjnej, a jej kwota nie przekracza dopuszczalnej wysokości określonej art. 121 p.e.a. Postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie wymagane przez art. 122 § 2 p.e.a. elementy. Kolegium wyjaśniło, że nawet trudna sytuacja materialna strony nie ma wpływu na prawidłowość zastosowania środka egzekucyjnego, gdyż dobrowolne wykonanie nałożonego obowiązku powoduje, że grzywna w celu przymuszenia staje się bezprzedmiotowa i nie podlega ściągnięciu. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu usunięcia odpadów w terminie, a celem jej nałożenia jest uniknięcie konieczności sięgania do następnego, dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zdaniem Kolegium, nałożenie grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000,00 zł jest adekwatne do stanu faktycznego omawianej sprawy, bowiem wysokość grzywny powinna być taka, aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do wykonania obowiązku, a w przypadku zobowiązanego nie zachodzi trudna sytuacja materialna, która mogłaby mieć wpływ na terminowe usunięcie odpadów. Organ odwoławczy podkreślił, że ww. obowiązek nie został wykonany pomimo, iż nałożono go na zobowiązanego ponad dwa lata przed wystawieniem tytułu wykonawczego, gdyż termin usunięcia odpadów w powołanej wyżej decyzji wskazano na dzień 22 grudnia 2018 r. Kolegium dodało, że P. K. prowadzi postępowanie pozakarne związane z nieusuniętymi odpadami oraz, że zostało złożone zawiadomienie o podejrzeniu przez skarżącego popełnienia przestępstwa z art. 183 § 1 Kodeksu karnego, jak i skarga na bezczynność Burmistrza S. w związku z niewyegzekwowaniem obowiązku usunięcia odpadów. Za zasadne zatem uznało Kolegium wezwanie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku w terminie 30 dni, bowiem miał on na jego wykonanie ponad dwa lata i nic nie stało na przeszkodzie spełnieniu go bez stosowania środków egzekucyjnych. Wobec czego nie można uznać, aby wyznaczony termin był terminem zbyt krótkim, tym bardziej, że złożono zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa oraz skargę na bezczynność, zatem konieczne jest jak najszybsze wykonanie obowiązku. Kolegium podkreśliło, że upomnienie zostało doręczone prawidłowo pełnomocnikowi zobowiązanego w dniu 14 kwietnia 2021 r. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze A. B. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 p.e.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla jej wyjaśnienia ustalenia faktyczne i prawne, w tym brak zbadania, czy skarżący poczynił czynności zmierzające do usunięcia odpadów; - art. 124 § 1 kpa w zw. z art. 121 § 1 p.e.a. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji uczynił zadość wymogowi wskazania przesłanek, na których oparł swoje rozstrzygnięcie, a brak jest wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się przy ustalaniu grzywny; - art. 27 § 1 pkt 6 p.e.a. poprzez niespełnienie wymogów tytułu wykonawczego, który został wydany w dniu 20 maja 2021 r. przez brak wskazania w nim dokładnej podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, tj. na jakiej została nałożona grzywna w celu przymuszenia; - art. 59 w zw. z art. 26 p.e.a. poprzez bezpodstawne wszczęcie postepowania egzekucyjnego w administracji na podstawie wydanego tytułu egzekucyjnego z dnia 20 maja 2021 r., podczas gdy z obiegu prawnego nie został uchylony poprzedni tytuł wykonawczy z dnia 3 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał w szczególności, że postanowienie zostało wydane na podstawie wadliwie przeprowadzonego postępowania, czego organ odwoławczy nie dostrzegł. Zdaniem skarżącego, wyznaczenie terminu 30-dniowego od dnia doręczenia "nie było niemożliwe do wykonania", bowiem usunięcie odpadów wymaga znalezienia odpowiedniego miejsca ich składowania, jak również uzyskania szeregu pozwoleń, co wiąże się z wydłużeniem czasu realizacji. Nadto skarżący musi znaleźć firmę, która specjalizuje się w usuwaniu odpadów. Wykonanie zobowiązania w terminie przedstawionym przez organ pierwszej instancji było niemożliwe do zrealizowania również z uwagi na bardzo dużą ilość odpadów, które znajdują się na działce w [...]. W ocenie skarżącego, nałożona grzywna jest nadmiernie wygórowana, ponieważ nie odpowiada zasadzie racjonalnego działania, jak również zasadzie niezbędności. Nałożenie tak wysokiej grzywny jest krzywdzące i nie uwzględnia specyfiki sprawy. Organ nie uwzględnił sytuacji majątkowej i rodzinnej zobowiązanego oraz nie wskazał, jakimi przesłankami kierował się w ustaleniu grzywny w wysokości 10.000,00 zł. Kwestia dobrze prosperującej firmy, bez zbadania w rzeczywistości jej funkcjonowania, nie jest dostatecznym uzasadnieniem. Skarżący wyjaśnił, że po doręczeniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia podejmował czynności związane z usunięciem odpadów, zaś Kolegium nie uwzględniło tego aspektu, nie zbadało, na jakim etapie są umowy z firmami, które zajmują się składowaniem odpadów, a w zaskarżonym postanowieniu brak jest odniesienia do tych informacji. Skarżący zarzucił nadto, że tytuł wykonawczy został wystawiony na A. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą E. , podczas gdy postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na A. B. tj. osobę fizyczną. Tytuł wykonawczy powinien być wystawiony na firmę [...]. Organ odwoławczy odniósł się jedynie do kwestii doręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi, a pominął ww. kwestię. Nadto skarżący podniósł, że poprzedni tytuł wykonawczy z dnia 3 grudnia 2019 r. nie został uchylony, a zatem w obiegu istnieją dwa tytuły wykonawcze, podczas gdy, zgodnie z art. 26 p.e.a., organ winien przeprowadzić procedurę zmierzającą do uchylenia poprzedniego tytułu wykonawczego, a następnie wydać kolejny tytuł wykonawczy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w odniesieniu do postępowań prowadzonych na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 3 grudnia 2019 r. WSA w Kielcach wyrokami z dnia: 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 534/20, 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 771/20, 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 1040/20 oraz 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 1039/20 uchylił postanowienia organów uznając, że tytuł ten nie wszedł do obrotu prawnego. Zdaniem Kolegium, wobec powyższego brak jest podstaw, aby wydawać co do tytułu wykonawczego z dnia 3 grudnia 2019 r. rozstrzygnięcia usuwające go z obiegu prawnego. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się przez zobowiązanego A. B. od wykonania obowiązku usunięcia nielegalnie składowanych odpadów na działce nr [...] w [...]. Obowiązek ten wynika z ostatecznej i prawomocnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018r., znak: [...] (której odpis Kolegium doręczyło Sądowi w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a.). Organ pierwszej instancji przesłał skarżącemu upomnienie, które osobiście A. B. odebrał w dniu 14 kwietnia 2021 r., wzywające zobowiązanego do wykonania obowiązku usunięcia odpadów. W dniu 20 maja 2021 r. Burmistrz S. wystawił także tytuł wykonawczy, którym wszczął postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Organ egzekucyjny ustalił, że obowiązek ten nie został wykonany. W związku z powyższym Burmistrz S. w dniu [...] lipca 2021 r. wydał postanowienie nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia, które SKO utrzymało w mocy. Postanowienie objęte skargą wydane zostało na podstawie art. 119 i nast. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm.), dalej jako "u.p.e.a.". Grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych stosowanych w toku postępowania egzekucyjnego w administracji. Nakłada się ją, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a). Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Znajduje ona zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub pewnym działaniu. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Nie jest więc karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Nie ma w zasadzie sporu co do tego, że zobowiązany nie wykonał w całości obowiązku nałożonego ww. decyzją ostateczną Kolegium z dnia [...] października 2018 r., w każdym razie na taką okoliczność w tej sprawie skarżący się nie powoływał. W dniu 12 maja 2021 r. w piśmie skierowanym do Burmistrza S. A. B. wyjaśnił, że od 15 kwietnia 2021 r. składowane surowce są sukcesywnie wywożone, a kolejny załadunek planowany jest na 13 maja 2021 r. W odwołaniu od postanowienia Burmistrza S. wydanego w dniu [...] lipca 2021 r. zobowiązany również nie wskazał na wykonanie w całości określonego w tytule wykonawczym obowiązku, a jedynie podnosił, że podjął działania zmierzające do usunięcia odpadów, ale z uwagi na ich dużą ilość, trudności w znalezieniu odpowiedniego terenu do składowania tych odpadów, stan epidemii panującej w kraju i zawieszenie działalności przez wiele firm zajmujących się usuwaniem odpadów, nie udało się ww. obowiązku wykonać. Z kolei w skardze A. B. w tym zakresie wyjaśnił, że podjął po 16 stycznia 2020 r. czynności, które mają na celu usunięcie odpadów z działki w [...], m.in. nawiązał współpracę z firmą zajmującą się transportem odpadów, a ponadto zarzucił, że nie zostało mu doręczone upomnienie, lecz od razu postanowienie z dnia [...] stycznia 2020 r., które nakłada na niego grzywnę w celu przymuszenia, dlatego nie miał odpowiedniego czasu na usunięcie odpadów. Nie może być wątpliwości, że te wszystkie okoliczności, które dotyczą trudności w wykonaniu nałożonego decyzją z dnia [...] października 2018 r. obowiązku oraz zakres zaawansowania prac związanych z usuwaniem odpadów, nie mogą skutecznie podważać prawidłowości zastosowania przez organy art. 119 i nast. u.p.e.a. i wydania postanowienia o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Obowiązek nie został w całości wykonany przed wydaniem kwestionowanych skargą postanowień. Nałożona grzywna ma spowodować nakłonienie zobowiązanego do wykonania obowiązku w całości. Niezrozumiałe są przy tym twierdzenia skargi związane z wydaniem postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia w dniu 16 stycznia 2020 r. bez doręczenia uprzednio upomnienia, a przez to braku wystarczającej ilości czasu na usunięcie odpadów, ponieważ w kontrolowanym postępowaniu egzekucyjnym doszło do wydania postanowienia w dniu [...] lipca 2021 r. przez Burmistrza S. po tym, jak organ ten doręczył A. B. upomnienie w dniu 14 kwietnia 2021 r. Upomnienie doręczone zostało osobiście zobowiązanemu zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zawartymi w wyrokach wydanych sprawach o sygnaturach akt II SA/Ke 771/20, II SA/Ke 1040/20, II SA/Ke 1039/20. Tytuł wykonawczy wystawiony został następnie na A. B.. Zatem od doręczenia upomnienia do wydania postanowienia nakładającego grzywnę upłynął okres ponad 30 dni, a zresztą nie sposób nie zauważyć, że od października 2018 r. skarżący powinien był liczyć się z koniecznością usunięcia odpadów i skierować swoją aktywność na wykonanie nałożonego obowiązku, tym bardziej że od ponad roku organ podejmuje działania zmierzające do wyegzekwowania tego obowiązku, o których zobowiązany miał wiedzę (zob. wyrok WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 1040/20). Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skarżącego, że tytuł wykonawczy wystawiony został na niego, nie zaś na [...], trzeba podnieść, że w uzasadnieniu przywołanych wyżej wyroków sądowych WSA w Kielcach wyjaśnił, że nie ma racji skarżący podnosząc, że tytuł wykonawczy nie może być wystawiony na niego jako osobę fizyczną. Z treści decyzji Kolegium z dnia 29 października 2018 r. wynika, że określony nią obowiązek nałożony został na A. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...] A. B.. Skarżący jako osoba fizyczna jest zatem przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.) i prawidłowo wobec niego organ skierował egzekucję administracyjną. Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W niniejszym postępowaniu kontrolowane jest postępowanie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i wydane w tym postępowaniu postanowienia, nie zaś postępowanie w sprawie zgłoszonych zarzutów (Burmistrz S. postanowieniem z dnia 24 czerwca 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie rozpatrzenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego). Stąd w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie się na okoliczności stanowiące podstawę wniesienia zarzutów z art. 33 § 1 u.p.e.a., albowiem zarzuty i zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego stanowią odrębne i niezależne od siebie środki zaskarżenia (zob. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1489/19, lex nr 3027186). Jakkolwiek nie wynika, aby wystawiony w tej sprawie tytuł wykonawczy nie zawierał wymaganych prawem elementów. Podsumowując, Sąd nie stwierdził, aby w sprawie zachodziły podstawy bądź to faktyczne bądź prawne do uwzględnienia skargi, aby zarzuty w niej podniesione zasługiwały na uwzględnienie. Należy zauważyć, że utrzymane w mocy przez SKO postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia określa wysokość grzywny w granicach wyznaczonych ustawą, a także zawiera wezwanie do jej uiszczenia w zakreślonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Zawiera też wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni od daty doręczenia ww. rozstrzygnięcia, a także pouczenie, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny celem przymuszenia. Postanowienie to zatem spełnia wymogi art. 122 § 1 i § 2 u.p.e.a. Wyjaśnia ono również motywy podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego istnienia w obiegu dwóch tytułów wykonawczych, wyjaśnić trzeba, że - jak zresztą celnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę - uprzednio wystawiony tytuł wykonawczy nie został doręczony prawidłowo zobowiązanemu i nie wszedł do obrotu prawnego. Jak wskazał WSA w Kielcach w wyrokach wydanych w przywołanych wyżej sprawach sądowych m.in. sygn. akt II SA/Ke 1040/20: "Zarówno z art. 15 § 1 p.e.a. w odniesieniu do upomnienia, jak i z art. 26 § 5 pkt 1 p.e.a. w stosunku do odpisu tytułu wykonawczego wynika, że dokumenty te powinny zostać doręczone zobowiązanemu, a nie jego pełnomocnikowi. To zobowiązany ma mieć pełną świadomość negatywnych konsekwencji, jakie łączą się z zainicjowanym w stosunku do niego postępowaniem egzekucyjnym i to ten podmiot powinien zostać poinformowany przez organ egzekucyjny o tym, jaki dokładnie obowiązek powinien wykonać. Zobowiązany powinien czerpać wiedzę o wszczęciu postępowania egzekucyjnego wprost od organu, a nie pośrednio od pełnomocnika, czy też innej wskazanej przez niego osoby. (...) W niniejszej sprawie upomnienie oraz tytuł wykonawczy nie zostały doręczone zobowiązanemu." Stąd trudno skutecznie twierdzić, że należało poprzednio wydany tytuł wykonawczy uchylić odrębnym rozstrzygnięciem, do czego zresztą organ egzekucyjny nie miał podstaw prawnych. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.