II OSK 1890/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 348/22 w sprawie ze skargi J.P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 grudnia 2021 r. nr 1863/2021 w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 348/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 3 grudnia 2021 r. nr 1863/2021. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, zwanej dalej: p.b.) po rozpatrzeniu zażalenia J.P., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim (zwanego dalej: PINB) z 4 października 2021 r., nr 187/2021, nakładającą na J.P. obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem wód opadowych na dz. nr Ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości. W skardze kasacyjnej J.P. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone w całości w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem wydane zostało z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem: 1) art. 81 c ust. 2 p.b. polegającym na nałożeniu obowiązku dostarczenia oceny technicznej pomimo, że PINB był w stanie, wykorzystując własną wiedzę i środki, rozstrzygnąć powstałe wątpliwości; 2) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. polegającym na nierozpatrzeniu oraz pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia obszernie umotywowanych zarzutów zażalenia; 3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 p.b. polegającym na zobowiązaniu J.P. do dostarczenia oceny technicznej bez uprzedniego przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego oraz szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy, z pominięciem dowodów i okoliczności wskazanych przez skarżącego oraz bez wyczerpującego uzasadnienia potrzeby przerzucenia na stronę ciężaru dowodu; 4) art. 81 c ust. 2 p.b. poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia oceny technicznej pomimo, że nie zostało w żaden sposób wykazane aby istniała wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego oraz nie jest wiadomym w oparciu o jaką z podstaw prawnych, określonych w art. 51 p.b., w przyszłości pragnie orzec organ pierwszej instancji; 5) art. 81 c ust. 2 p.b. poprzez sformułowanie zakresu oceny sugerującej, że: podniesiono teren działki [...], zagospodarowanie działki [...] jest niezgodne z prawem, zmieniono na działce [...] naturalny spływ wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej działki; 6) art. 81 c ust. 2 p.b. poprzez przedwczesne nakazanie aby ocena techniczna zawierała "dokładny i szczegółowy zakres robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia zagospodarowania terenu do stanu zgodnego z prawem"; 7) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 c ust. 2 p.b. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania polegające na zobowiązaniu J.P. do dostarczenia wskazanej wyżej oceny technicznej, bez uprzedniego zweryfikowania czy zgłaszane przez D.K. i J.K. szkody nie są spowodowane przez wody opadowe pochodzące z należącej do nich działki [...], nie wynikają ze złej jakości zastosowanych materiałów budowlanych oraz złej jakości prac budowlanych, 8) art. 51 p.b. i art. 81cust. 2 p.b. w zw. z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 624 z późn. zm.; zwanej dalej: p.w.) oraz art. 61 § 1 k.p.a. poprzez badanie przez PINB wpływu rzekomego podniesienia terenu działki [...] na rzekome zalewanie wodą działki sąsiedniej, w sytuacji gdy treść wniosku strony wskazuje na to, że właściwym w sprawie jest Wójt Gminy J., zaś zakres postępowania w tym przedmiocie wykracza poza przedmiot określony art. 51 p.b. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że stan wody na działce należącej do D.K. i J.K. wynika z materiałów i technologii zastosowanych przy budowie budynku na niej posadowionego oraz gospodarowania na niej wodami opadowymi (podniesienie terenu i zmiana kierunku odpływu wód). Skarżący domagał się przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, jednak żądania te były konsekwentnie ignorowane przez orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego. Dopiero po wniesieniu ponaglenia i groźbie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność PINB przeprowadził w tym zakresie osobne postępowanie administracyjne, które następnie umorzył decyzją z dnia 5 maja 2022r. nr 126/22. W toku postępowania odwoławczego WINB wydał postanowienie z dnia 30 czerwca 2022 r., w którym na podstawie art. 136 K.p.a. zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu sprawdzenia czy zmienione zostały na działce rzędne terenu w stosunku do inwentaryzacji powykonawczej oraz dokumentacji projektowej oraz czy wody opadowe są w całości zagospodarowane w obrębie nieruchomości D. i J.K.. Postanowienie z dnia 30 czerwca 2022 r. stanowi bezpośredni oraz oczywisty dowód na to, że zarówno PINB jak i WINB miały w niniejszej sprawie możliwość wykorzystując własną wiedzę i środki zbadać czy teren działki J.P. został podniesiony oraz czy wody opadowe na jego posesji są zagospodarowane zgodnie z warunkami określonymi w § 28 ust. 1 i 2 oraz § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; zwanego dalej: r.w.t.). Sąd wydając zaskarżony wyrok bezkrytycznie przyjął za pewne wszystkie wyjaśnienia PINB i WINB, nie podejmując wysiłku oceny, czy są one wiarygodne. Co istotne, skarżący zarówno w zażaleniu jak i skardze podnosił konkretne argumenty wskazujące na możliwość dokonania przez organy własnych ustaleń, jednak zostały one przez Sąd całkowicie pominięte. Przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie mają środków ani wiedzy aby zbadać nawet tak prostą kwestię jak prawidłowość gospodarowania wodami opadowymi oznacza, iż nie mają faktycznych zdolności pełnienia funkcji, do jakiej zostały powołane. Organy nadzoru nie przeprowadziły wskazywanych przez stronę czynności dowodowych, ani też nie uzasadniły w rozstrzygnięciach z jakiego powodu powołane przez stronę dowody oraz zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Sąd rozstrzygając skargę również do podnoszonych kwestii oraz dowodów się nie ustosunkował sprowadzając je do stwierdzenia, że "wszelkie zarzuty podnoszone w skardze są bezzasadne w szczególności te, odnoszące się do odmiennej oceny przez skarżących stanu faktycznego (fotografie, nagrania)". Problemy zgłaszane przez D. i J.K. wynikają z warunków hydrogeologicznych oraz ich nieuwzględnienia przy budowie domu, a nadto ze zmian jakich dokonali oni na własnej nieruchomości. Okoliczności te były istotne w sprawie, ponieważ to wniosek D. i J.K. zainicjował postępowanie, w toku którego wydane zostały zaskarżone postanowienia. Za istotną okoliczność zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd, uznały stan wody na działce D. i J.K. powiązując ten stan ze sposobem gospodarowania wodami opadowymi przez skarżącego. Pominięcie okoliczności i dowodów podniesionych przez skarżącego w toku postępowania oraz w uzasadnieniu postanowień obu instancji stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Pomimo oględzin PINB nie zdołał wykryć wadliwości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, albo stanu technicznego obiektu budowlanego. Zatem brak było podstaw do zastosowania art. 81 c ust. 2 p.b. Sąd zaakceptował sytuację, iż w toku ocenianego postępowania organy nadzoru budowlanego nie wskazały konkretnej podstawy prawnej ani faktycznej, w oparciu o którą zamierzają wydać decyzję w sprawie. Sąd w ogóle nie ustosunkował się do zarzutu, iż treść obowiązku nałożonego na skarżącego w postanowieniu PINB zawiera wprost sugestię, że: podniesiono teren działki [...], zagospodarowanie działki [...] jest niezgodne z prawem, zmieniono na działce [...] naturalny spływ wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej działki. Sąd nie dostrzegł, iż nałożenie na skarżącego obowiązku określenia dokładnego i szczegółowego zakresu robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia zagospodarowania terenu do stanu zgodnego z prawem na tym etapie postępowania było bezpodstawne, skoro organ twierdził, że wykorzystując własną wiedzę i środki nie był w stanie zbadać czy skarżący gospodarował na swojej nieruchomości w sposób niezgodny z warunkami określonymi w § 28 ust. 1 i 2 oraz § 29 r.w.t. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.K. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stanowiący podstawę materialnoprawną poddanego kontroli Sądu I instancji postanowienia art. 81c ust. 2 p.b. przewiduje, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis ten wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Zawarte sformułowania "uzasadnione wątpliwości" "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa (wyroki NSA z 21 stycznia 2021 r., II OSK 2562/20 oraz z 26 września 2023 r., II OSK 3190/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 81c ust. 2 p.b. powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 p.b. muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione (wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 1774/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji prawidłowo ocenił okoliczności uzasadniające nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem wód opadowych na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości C. Okoliczności faktyczne dotychczas ustalone przez organy nadzoru budowlanego dawały podstawy do powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych robót budowlanych. Organy te ustaliły, że przy granicy ww. działki przy cokole ogrodzeniowym betonowym jest uskok gruntu wysokości cokolika (40 cm) co może powodować przepływ wód opadowych na działki sąsiednie. Jednocześnie właściciel nieruchomości wykonał drogę z kostki betonowej, co mogło zwiększyć wysokość terenu o grubość kostki i podkład betonowy. Droga ta została przewidziana w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Grodziskiego nr 1145/16 z dnia 31 sierpnia 2016 r. Budynek nie jest podłączony do kanalizacji deszczowej, nie posiada drenażu wody deszczowej na własnej działce, studni chłonnych i dołów chłonnych. Natomiast istniejące w terenie grunty z domieszką glin, bez zastosowania odpowiednich urządzeń, nie zapewnią odprowadzenia wód na własną nieruchomość. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął za organami nadzoru budowlanego, że w sprawie wystąpiły uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych związane z gospodarowaniem wodami opadowymi na terenie ww. działki. Trafnie też ocenił Sąd I instancji, iż wątpliwości w tym zakresie organy nadzoru budowlanego nie są w stanie rozstrzygnąć przy użyciu posiadanej wiedzy i środków. Ustalenia oparte na wizualnych oględzinach nie pozwalały na kompleksową ocenę spornych kwestii tj. chłonności gruntu czy też powierzchni biologicznie czynnej wymaganej do przejęcia wód opadowych. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie jakoby w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust 2 p.b. Uprawnione było także oczekiwanie organu nadzoru budowlanego, iż w ekspertyzie sporządzonej na zlecenie skarżącego kasacyjnie wskazany zostanie zakres niezbędnych do wykonania robót w celu doprowadzenia zagospodarowania terenu do stanu zgodnego z prawem. Na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, pozwala to na opracowanie rozwiązań uwzględniających wolę właściciela nieruchomości. Nie ma racji skarżący kasacyjnie upatrując wadliwości postanowienia WINB w braku dokładnego wskazania przepisu materialnego mogącego stanowić podstawę do nałożenia w przyszłości określonego obowiązku. Zobowiązanie do przedłożenia ekspertyzy technicznej ma służyć dostarczeniu materiału dowodowego uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w prawie budowlanym. Zastosowanie omawianego przepisu może mieć zastosowanie zarówno przed wszczęciem postępowania administracyjnego w celu ustalenia, czy istnieją podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, jak również w ramach już wszczętego postępowania, np. naprawczego (wyrok NSA z 4 kwietnia 2024 r., II OSK 1989/23, LEX nr 3730577). Postanowienie może zostać zatem wydane w nie tylko w toczącym się już postępowaniu administracyjnym, lecz także po to, aby sprawdzić, czy istnieje podstawa do wszczęcia takiego postępowania (Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 81c). Dlatego też mając na uwadze dowodowy charakter postanowienia, nie sposób wymagać od organu, aby na tym etapie wskazywał przyszłą treść rozstrzygnięcia. To właśnie przedłożona ekspertyza pozwoli organowi wyjaśnić pojawiające się wątpliwości oraz podjąć decyzje co do dalszych losów postępowania. Nie ma także racji skarżący kasacyjnie kwestionując właściwość organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Kwestia właściwego zagospodarowania wód opadowych ma związek z budową budynku mieszkalnego oraz zagospodarowaniem działki w tym jej utwardzeniu co powinno być przedmiotem oceny przez organy nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.