II OSK 1774/19

Dnia 11 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1209/18 w sprawie ze skargi T.O. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r. IV SA/Po 1209/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T.O. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 81c ust. 2, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej w skrócie "PINB") nałożył na T.O. (zwanego dalej "Skarżącym") obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych samowolnie dodatkowych elementów konstrukcyjnych związanych z przebudową obiektu takich jak: ściany i stropy żelbetowe, monolityczne, konstrukcja stalowa pod oparcie stropu I pięta (słupy i belki podłużne - podciągi), nadproża nad bramami wjazdowymi i otworami komunikacyjnymi oraz otworami okiennymi w ścianie południowej i wschodniej budynku tzw. usługowego przebudowanego samowolnie na nieruchomości w K. przy ul. [...] (dz. nr [...]) w terminie do dnia 20 grudnia 2018 r. Na skutek wniesionego odwołania, postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 123 § 1 i art. 144 k.p.a., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie PINB z dnia [...] września 2018 r. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i w to miejsce wskazał termin jego wykonania do dnia 4 stycznia 2019 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego wątpliwości wskazane przez PINB co do jakości zastosowanych materiałów budowlanych, jak i jakości robót budowlanych wykonanych w związku z przebudową przedmiotowego budynku usługowego, prowadzą do stwierdzenia, iż są one uzasadnione. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł wymieniony na wstępie Skarżący, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że istota sporu koncentruje się wokół zasadności nałożenia obowiązku dostarczenia do PINB ekspertyzy technicznej wykonanych samowolnie dodatkowych elementów konstrukcyjnych związanych z przebudową obiektu. Wskazał także, iż przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiący podstawę wydanego postanowienia, daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości. Organ obowiązany jest wykazać istnienie tych uzasadnionych wątpliwości. Zdaniem Sądu przeprowadzona przez organ kontrola w dniu 28 marca 2017 r. oraz brak przedłożenia przez inwestora (pomimo wezwania) stosownych dokumentów spowodowały uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego budynku i zastosowanych materiałów oraz zbrojeń. W ocenie Sądu organ udowodnił oraz uzasadnił należycie, że ma wątpliwości co do jakości zastosowanych materiałów budowlanych, jak i jakości robót budowlanych wykonanych w związku z przebudową przedmiotowego budynku usługowego. Dalej Sąd wskazał, że inwestor nie przedłożył dokumentów, które pozwoliłyby organowi nadzoru budowlanego uzyskać informacje na temat rodzaju materiałów budowlanych użytych do wykonania elementów konstrukcyjnych. Roboty te wykonywane były bez projektu budowlanego jak też odpowiedniego nadzoru uprawnionego kierownika budowy oraz nie rejestrowano wykonywanych robót budowlanych w dzienniku budowy. PINB szczegółowo wyjaśnił również, iż nie jest w stanie stwierdzić jakie zbrojenia zastosowano w elementach żelbetowych monolitycznych, jak i gatunku zastosowanej stali. Brak jest możliwości ustalenia klasy zastosowanego betonu oraz sposobu powiązania elementów żelbetowych monolitycznych z innymi elementami konstrukcyjnymi i rodzaju zastosowanych nadproży nad otworami tj. monolityczne czy prefabrykowane. W sytuacji zastosowania nadproża monolitycznego organ nie jest obecnie w stanie, na podstawie dokonanej kontroli, stwierdzić sposobu zbrojenia zastosowanego w danym elemencie żelbetowym, jak i rodzaju zastosowanej stali i betonu. Nie jest możliwe także ustalenie ile wynosi oparcie (jaka jest jego głębokość) na ścianie konstrukcyjnej. W przypadku natomiast zastosowania nadproża prefabrykowanego brak jest możliwości stwierdzenia, czy zastosowano jego odpowiedni typ i czy posiada ono stosowne atesty. Ponadto PINB wskazał, że nie jest w stanie stwierdzić czy zastosowano prawidłowe kształtowniki na słupy i podciągi pod oparcie stropu I piętra, jak i też z jakiego gatunku stali je wykonano oraz czy posiadają one odpowiednie atesty. Kwestia ta ma istotne znaczenie w związku z koniecznością spełnienia przez kształtowniki odpowiednich wymogów wytrzymałościowych. Dalej Sąd zaznaczył, że PINB w K. nie jest w stanie samodzielnie ustalić ww. kwestii, gdyż wymagałoby to dokonania odkrywek, szczegółowych badań danych elementów konstrukcyjnych oraz stosownych obliczeń statycznych. Organ mimo posiadanej wiedzy nie dysponuje środkami umożliwiającymi wykonanie ww. czynności. Zagadnienie to niewątpliwie ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy ono warunków nośności i stateczności wykonanych elementów konstrukcyjnych, w ramach dokonywanej przebudowy budynku usługowego na działce nr [...] w K., co ma wpływ na bezpieczeństwo i ochronę zdrowia osób przebywających w tym obiekcie. Dlatego też, zdaniem Sądu, została spełniona przesłanka do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Skarżący zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia na jego rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego strony reprezentowanej przez radcę prawnego w wysokość 440 zł. Oświadczył nadto, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta o następujące podstawy: 1/ art. 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające w istocie na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało; 2/ art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieprzedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało; 3/ art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegające na jego zastosowaniu; W motywach skargi kasacyjnej zawarto uzasadnienie na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia z dnia 22 marca 2022 r., stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, istota sporu koncentruje się wokół zasadności nałożenia na Skarżącego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązku dostarczenia organowi nadzoru budowlanego ekspertyzy technicznej wykonanych samowolnie dodatkowych elementów konstrukcyjnych związanych z przebudową obiektu na nieruchomości przy ul. [...] w K. (w granicy z działką [...]). Zgodnie z art. 81c ust. 2 cytowanej wyżej ustawy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Stosownie do ust. 3, na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy, które następuje w formie postanowienia, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Ma zatem wyłącznie charakter dowodowy (zob. np. wyroki NSA: z 6 lipca 2012 r. II OSK 681/11; z 1 sierpnia 2012 r. II OSK 2106/11; z 27 września 2016r., II OSK 3179/14; z 7 listopada 2017 r., II OSK 523/16; 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1754/19). Nie jest również sporne, iż art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który faktycznie przerzuca koszty sporządzenia ekspertyzy na stronę powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 omawianej ustawy muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione, a ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Przepis art. 81c ust. 2 daje zatem organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc o charakterze kwalifikowanym. Przepis ten ma charakter szczególny, gdyż stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, a w związku z tym nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zobowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (por. wyroki NSA: z 10 września 2013 r., II OSK 917/12; z 20 września 2019 r., II OSK 2612/17, z 5 lutego 2020 r., II OSK 751/18; z 19 czerwca 2020 r., II OSK 184/20; z 14 lipca 2020 r., II OSK 975/20). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że zobowiązanie Skarżącego do przedłożenia ekspertyzy określonej w zaskarżonym postanowieniu odpowiada wymogom wynikającym z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Taka bowiem ocena wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Analizy akt sprawy, prowadzi do wniosku, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 28 marca 2017 r., PINB w K. ustalił, że budynek usługowy na nieruchomości w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...]) został przebudowany tj. zostały nadbudowane ok. 1,5 m ściany zewnętrzne (północna, południowa, wschodnia i zachodnia) oraz ściany konstrukcyjne wewnętrzne. W ścianie północnej zamurowano część otworów okiennych, a w ścianie zachodniej wykonano otwór na bramę wjazdową. W ścianie południowej zamontowano bramy wjazdowe uchylne segmentowe oraz drzwi wejściowe do pomieszczenia laboratorium. Wykonano nową stolarkę okienną. Nad pomieszczeniem laboratorium wylano dodatkowy strop monolityczny żelbetowy oraz wykonano ścianę konstrukcyjną oddzielającą pomieszczenie laboratorium od pozostałej części budynku. W pomieszczeniu sąsiadującym z laboratorium została wykonana dodatkowa konstrukcja stalowa pod oparcie stropu I piętra. W pomieszczeniu na posadzce wykonano kanał naprawczy znajdujący się na wprost pierwszej bramy wjazdowej. W całym obiekcie wykonano nową konstrukcję dachu w postaci kątowników stalowych do których zostały przytwierdzone podłużnie płatwie z kształtowników stalowych. Pokrycie dachu wykonano z płyty warstwowej tzw. obornickiej. Na przedmiotowe roboty budowlane nie zostało przedłożone pozwolenie na budowę. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, na co powołuje się skarga kasacyjna, nie jest promesą do prowadzenia robót budowlanych, stąd prace powyższe realizowano bez wymaganego prawem zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. W prowadzonym w tej sprawie postępowaniu znak [...] w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych obejmujących przebudowę istniejącego budynku głównego tzw. "usługowego" zlokalizowanego na działce nr [...], a posadowionego w granicy z działką nr [...], mając na uwadze to, że powyższe roboty wykonywane były bez zatwierdzonego projektu budowlanego jak i też odpowiedniego nadzoru uprawnionego kierownika budowy oraz nie rejestrowano wykonywanych robót budowlanych w dzienniku budowy, to organ nadzoru budowlanego powziął wątpliwości co do jakości wykonanych prac. Dlatego też zobowiązał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych samowolnie dodatkowych elementów konstrukcyjnych związanych z przebudową obiektu takich jak: ściany i stropy żelbetowe, monolityczne, konstrukcja stalowa pod oparcie stropu I pięta (słupy i belki podłużne - podciągi), nadproża nad bramami wjazdowymi i otworami komunikacyjnymi oraz otworami okiennymi w ścianie południowej i wschodniej budynku tzw. usługowego przebudowanego samowolnie na spornej nieruchomości w K. przy ul. [...] (dz. nr [...]) wyznaczając termin wykonania tych prac. Powodem zobowiązania inwestora do przedstawienia tej ekspertyzy technicznej wykonanych samowolnie elementów konstrukcyjnych w przebudowywanym budynku była potrzeba zgromadzenia pełnego materiału dowodowego umożliwiającego wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a przede wszystkim ustalenia spełnienia warunku nośności i stateczności samowolnie wykonanych elementów konstrukcyjnych w celu zapewnienia bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia w tak zrealizowanym obiekcie. Wyjaśniono, iż w realiach tej sprawy, pracownicy nadzoru budowlanego nie są w stanie stwierdzić jakie zbrojenia zastosowano w elementach żelbetowych monolitycznych, jak i gatunku zastosowanej stali. Ponadto wskazano, że brak jest możliwości ustalenia klasy zastosowanego betonu oraz sposobu powiązania elementów żelbetowych monolitycznych z innymi elementami konstrukcyjnymi i rodzaju zastosowanych nadproży nad otworami tj. monolityczne czy prefabrykowane. W sytuacji zastosowania nadproża monolitycznego organ nie jest obecnie w stanie, na podstawie dokonanej kontroli, stwierdzić sposobu zbrojenia zastosowanego w danym elemencie żelbetowym, jak i rodzaju zastosowanej stali i betonu. Nie jest możliwe także ustalenie ile wynosi oparcie (jaka jest jego głębokość) na ścianie konstrukcyjnej. W przypadku natomiast zastosowania nadproża prefabrykowanego brak jest możliwości stwierdzenia, czy zastosowano jego odpowiedni typ i czy posiada ono stosowne atesty. Także zaznaczono, że organ nie jest w stanie stwierdzić czy zastosowano prawidłowe kształtowniki na słupy i podciągi pod oparcie stropu I piętra, jak i też z jakiego gatunku stali je wykonano oraz czy posiadają one odpowiednie atesty. Kwestia ta ma istotne znaczenie w związku z koniecznością spełnienia przez kształtowniki odpowiednich wymogów wytrzymałościowych. To te wątpliwości, co do jakości zastosowanych materiałów budowlanych, jak i jakości robót budowlanych wykonanych w związku z samowolną przebudową przedmiotowego budynku usługowego, zdaniem NSA, pozwalały na wydanie zaskarżonego postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nieusprawiedliwiony jest zarzut wniesionego środka odwoławczego nieprawidłowego zastosowania art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ujawnione w toku postępowania wątpliwości co do jakości zastosowanych materiałów budowlanych, jak i jakości robót budowlanych wykonanych w związku z samowolną przebudową przedmiotowego budynku usługowego Skarżącego, wskazują na istnienie uzasadnionych wątpliwości w tym zakresie. Ekspertyza pozwoli realnie ocenić stan techniczny spornego budynku oraz jej elementy konstrukcyjne objęte zaskarżonym postanowieniem. Nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a., że w istocie nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, co miało wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zdaniem Skarżącego, nie jest prawdą, że nie przedłożył dokumentów, które pozwoliłyby organowi nadzoru budowlanego uzyskać informacje na temat rodzaju materiałów budowlanych użytych do wykonania elementów konstrukcyjnych, jak i to, że roboty budowlane były wykonywane bez projektu budowlanego. Jak podniesiono w kasacji przedmiotowa rozbudowa budynku usługowego została ujęta w projekcie budowlanym pn. "Rozbudowa i przebudowa budynku usługowego wraz z infrastrukturą techniczną". To, że przedmiotowa rozbudowa i przebudowa, jak twierdzi Skarżący, ujęta została w przedstawionym dopiero do oceny organom architektoniczno-budowlanym projekcie budowlanym nie oznacza, iż taki materiał dowodowy stanowi ostateczną podstawę weryfikacji ustaleń co do jakości zastosowanych materiałów budowlanych jak i jakości robót budowlanych związanych z samowolną przebudową, przedmiotowego budynku usługowego. Nie jest bowiem sporne, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę spornego budynku usługowego (zawieszone postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r.) nie zostało zakończone, a więc nie dokonano w jego ramach oceny przedstawionego projektu budowalnego, który co istotne nie został zatwierdzony poprzez wydanie ostatecznej decyzji w tym zakresie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że zatwierdzony projekt budowlany stanowi załącznik do pozwolenia na budowę będący integralną częścią tego pozwolenia (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999 r. IV SA 175/97). Tym samym słusznie wykazano w realiach tej sprawy, iż przebudowa przedmiotowego budynku usługowego dokonana została bez projektu budowlanego, gdyż ten nie został zatwierdzony wymaganą decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Natomiast brak wymaganych pozwoleń na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennikiem budowy, protokołami odbiorów końcowych pozwala na stwierdzenie ujawnione w zaskarżonym wyroku, że inwestor nie przedłożył dokumentów, które pozwalałyby organowi nadzoru budowlanego uzyskać informacje na temat materiałów budowlanych użytych do wykonania elementów konstrukcyjnych. Niezatwierdzony projekt budowlany nie może być uznany za dokument techniczny. Na tym etapie postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w sytuacji braku wymaganej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, dokonywane czynności zmierzające do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy nie mogły więc wynikać z konfrontacji spornych prac z niezweryfikowanym projektem budowlanym (jak w tej sprawie), lecz muszą wiązać się z oceną faktycznie zrealizowanych robót, w tym potrzebą dokonania właściwych odkrywek, szczegółowych badań elementów konstrukcyjnych żelbetowych monolitycznych i prefabrykowanych czy stalowych oraz stosownych obliczeń statycznych. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, w tej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania, które uzasadniałyby zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, słusznie zastosował przepis art. 151 p.p.s.a. i oddalił wniesioną skargę jako niezasługującą na uwzględnienie. Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W kasacji podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przestawiono rzetelnie stanu sprawy, nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności, podano nadto, iż uzasadnienie wyroku nie zawiera części historycznej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków, co nie miało jednak miejsca. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku niewątpliwie posiada część historyczną. W motywach wyroku kwestionowanego skargą kasacyjną w wstępnej jego części przedstawiono stan sprawy i zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. jest on zwięzły, a nadto taki stan sprawy został zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji. To, iż nie opisywano tego co zamieszczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a to, że inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy na sporną inwestycję, jak też, że złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, w okolicznościach tej sprawy nie ma istotnego znaczenia. W tej sprawie zakres wykonanych samowolnie robót związanych z przebudową istniejącego budynku usługowego na działce nr [...] nie objęty został jakimkolwiek pozwoleniem na budowę, tym samym przywoływane w skardze okoliczności nie miały jakiegokolwiek wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w prowadzonym postępowaniu naprawczym. Raz jeszcze należy przypomnieć to, co już wyżej zaznaczono, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, na co powołuje się skarga kasacyjna, nie jest promesą do prowadzenia robót budowlanych, stąd przedmiotowe prace związane z przebudową istniejącego budynku głównego tzw. "usługowego" realizowano bez wymaganego prawem zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. W orzecznictwie NSA przyjmuje się także, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por.m.in. wyrok NSA z 19 marca 2012 r. II GSK 85/11). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku takich wad nie zawiera. Pozwala ono na poznanie motywów rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Stanowisko Sądu jest przedstawione w sposób jasny. Zostały wskazane motywy, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji przy wydaniu tego wyroku. Czym innym jest natomiast trafność przyjętej podstawy orzeczenia. Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyroki NSA: z 7 maja 2008 r. I OSK 998/07; z 12 marca 2015 r. I OSK 2338/13; z 20 lipca 2016 r. II OSK 2786/14). Ważne jest w tej sprawie, iż zaskarżone uzasadnienie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sensie merytorycznym zawiera te treści, których przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga. Przedstawione dotąd rozważania pozwalając na wyprowadzenie wniosku, iż wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.