II OSK 523/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2821/14 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2821/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. W. nałożył na E. A. – B. obowiązek przedstawienia w terminie 6 miesięcy, od kiedy postanowienie stanie się ostateczne oceny technicznej wykonanych robót budowlanych na poddaszu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. W. w W., polegających na przebudowie oraz adaptacji poddasza na cele mieszkalne, odnoszącej się do zgodności przedmiotowych robót z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po zapoznaniu się z zażaleniem M. K. - umorzył postępowanie zażaleniowe. Organ wskazał, że sprawa wskazanych robót była badana w ramach postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. W. z dnia [...] listopada 2013 r. nakazującej doprowadzenie do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. W. w W. na poddasze nieużytkowe. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. uchylił ww. decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownej analizie zgromadzonego materiału organ powiatowy wydał w dniu [...] września 2013 r. na podstawie art. 81 c ust. 2, 3 i 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) postanowienie nakładające na E. A. – B. wyżej wskazany obowiązek. W ocenie organu odwoławczego wnosząca zażalenie M. K. nie posiada przymiotu strony w zakresie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Legitymację strony do wniesienia odwołania (zażalenia) należy oceniać według przepisów art. 28 -30 k.p.a. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał, że materialnoprawną podstawą postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. W. jest art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do treści tego przepisu, organy administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą w drodze postanowienia nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przedłożenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Postanowienie wydane na podstawie tego przepisu ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest podejmowane, stanowi cześć innego, już toczącego się postępowania bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., VII SA/Wa 2440/06). Tym samym stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego (tj. inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub kierownik robót), właściciel lub zarządca obiekt, którego dotyczy dane postępowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006 r., II OSK 1407/05). Organ odwoławczy wskazał, że inwestorem robót budowlanych polegających na przebudowie oraz adaptacji poddasza na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W. jest E. A.-B., dlatego też obowiązek sporządzenia oceny technicznej został nałożony wyłącznie na inwestora. Podkreślił, że skarżąca nie jest natomiast uczestnikiem procesu budowlanego związanego z ww. robotami budowlanymi, a zatem nie posiada legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawo budowlane. Organ odwoławczy zaznaczył także, że skarżąca pozbawiona jest jedynie statusu strony w kwestii nałożenia tego obowiązku, a dysponuje przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie robót budowlanych prowadzonych na poddaszu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. W. w W. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie wniosła M. K.. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie tj. art. 81 c Prawa budowlanego przez błędne jego zastosowanie względem ujawnionego w sprawie stanu faktycznego, a to przez uznanie, że - jako współwłaściciel nieruchomości - nie jest stroną tego postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest bezzasadna. Sąd wskazał, że postanowienie wymienione w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie jest orzeczeniem merytorycznym, ma charakter dowodowy. Nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy postępowania głównego, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Sąd podkreślił, iż obowiązek nałożony postanowieniem wydanym w trybie art. 81 c Prawa budowlanego może być nałożony tylko na uczestnika procesu budowlanego (art. 81 c ust. 1 i 2), którym jest inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy, kierownik robót (art. 17 Prawa budowlanego). Dlatego też za stronę takiego incydentalnego postępowania uznane mogą być tylko te podmioty, o których mówi art. 81 c ust. 1 i 2 w związku z art. 17 Prawa budowlanego. Celem takiego postępowania jest zmuszenie inwestora do przedłożenia oceny technicznej lub ekspertyzy. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku są jednak normy prawa materialnego, z których można wywodzić istnienie interesu prawnego. Sąd wskazał, iż z akt sprawy wynika, że inwestorem w tej sprawie jest E. A.-B. i obowiązek sporządzenia oceny technicznej został nałożony wyłącznie na nią. Skarżąca natomiast nie jest uczestnikiem procesu budowlanego związanego z przedmiotowymi robotami budowlanymi, tym samym nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia przedmiotowej ekspertyzy, a w konsekwencji przymiotu strony uprawnionej do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Odmowa przyznania statusu strony w postępowaniu toczącym się w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie powoduje, że skarżąca jest wykluczona z kręgu stron postępowania zasadniczego, skoro - jak już zaznaczono wyżej - postanowienie wydane w trybie omawianego przepisu dotyczy wyłącznie nakazu przedłożenia ekspertyzy (oceny technicznej). W konsekwencji Sąd uznał, że umorzenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania wywołanego zażaleniem skarżącej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest prawidłowe. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. K., opierając ją na podstawach: a) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. W. z dnia [...] września 2014 r. zostały wydane w sposób nieskutkujący stwierdzeniem ich nieważności, - art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego sprawy, w sytuacji gdy organy administracji powinny zgromadzić ten materiał w sposób wszechstronny i wystarczający dla rozstrzygnięcia w świetle prawidłowej wykładni prawa materialnego i rozważyć okoliczności faktyczne sprawy, b) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 81 c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię uznającą, iż M. K. jako właściciel nieruchomości nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej. Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. W. z dnia [...] września 2014 r., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż postanowienia organów oby instancji zostały błędnie skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. A. K., która jest matką i pełnomocnikiem M. K.. Sąd nie odniósł się do tego zarzutu podniesionego w piśmie z dnia 18 maja 2015 r. Skarżąca podniosła, iż jest współwłaścicielem nieruchomości i stroną postępowania głównego o doprowadzenie robót budowlanych do zgodności z prawem, lecz nie może być stroną postępowania incydentalnego, które jest powiązane z postępowaniem głównym. Nawet jeśli jest to postępowanie dowodowe, to skarżąca również powinna być jego stroną, gdyż zmierza ono do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 81 c ust. 2 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego określają tylko kto ma obowiązek dostarczenia oceny technicznej, lecz nie przesądzają tego, kto ma być stroną tego postępowania. Skarżąca powołała się ponadto na wyrok NSA z 2 grudnia 2015 r., II OSK 822/14 wydany w sprawie, w której została uznana za stronę postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. W ramach tego zarzutu skarżąca podniosła, że postanowienia organów oby instancji zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. A. K., która jest jej pełnomocnikiem. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. W. z dnia [...] września 2014 r. nakładające obowiązek przedstawienia oceny technicznej zostało skierowane do inwestora E. A.-B. Postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. o umorzeniu postępowania zażaleniowego zostało skierowane do wnoszącego zażalenie, czyli M. K., w imieniu której działał pełnomocnik A. K.. Wprawdzie organ zawarł w uzasadnieniu postanowienia błędne sformułowanie, iż wnoszącą zażalenie jest A. K. działająca jako pełnomocnik M. K. i że to "A. K. - pełnomocnik M. K. pozbawiona jest statusu strony", lecz nie oznacza to, że postanowienie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Organ zaznaczył, że stroną jest M. K., a A. K. występuje w postępowaniu w roli jej pełnomocnika. Sąd I instancji wprawdzie nie odniósł się do tego zarzutu w uzasadnieniu wyroku, lecz nie miało to wpływu na wynik sprawy. Nietrafny jest przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 81 c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię uznającą, iż M. K. jako właściciel nieruchomości nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej. Stosownie do art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Osoby wymienione w ust. 1, a więc te, do których powinien być skierowany nakaz na podstawie powołanego przepisu to uczestnicy procesu budowlanego (czyli inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy i jest to regulacja szczególna w stosunku do przepisu kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.) (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, str. 920, 923). Przepis ten może mieć zastosowanie w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego np. naprawczego, ale również przed jego wszczęciem w celu ustalenia czy istnieją podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego determinuje krąg podmiotów, których może ono dotyczyć. Oprócz adresata tego postanowienia (w tym wypadku inwestora) żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zaskarżeniu tego postanowienia. To adresat postanowienia ponosi koszty tej oceny technicznej i tylko on ma interes faktyczny i prawny w kwestionowaniu zasadności nałożenia na niego tego obowiązku. Jeżeli postanowienie to zostało wydane w ramach postępowania administracyjnego (np. naprawczego) inne strony tego postępowania mogą kwestionować ustalenia i wnioski tej oceny technicznej lub ekspertyzy w ramach postępowania wyjaśniającego w postępowaniu głównym, a nie sam fakt nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia oceny technicznej lub ekspertyzy. Podobny pogląd prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 6 lipca 2012 r., II OSK 681/11, wyrok NSA z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3179/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie inwestorem i adresatem postanowienia z dnia [...] września 2014 r. jest E. A.-B., zatem żadne inne osoby, w tym skarżąca M. K. nie miały interesu prawnego we wniesieniu zażalenia na to postanowienie, gdyż nie ma ono żadnego wpływu na ich sytuację prawną. Autor skargi kasacyjnej powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2015 r., II OSK 822/14, wydany w sprawie ze skargi E. A. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie doprowadzenia zabytku – strefy ochrony konserwatorskiej do jak najlepszego stanu poprzez zdemontowanie ogrodzenia na dachu budynku przy ul. W. W tej sprawie M. K. została uznana za stronę postępowania administracyjnego i sądowego. Przedmiotem tego postępowania, choć dotyczyło tej samej nieruchomości, było samowolne umieszczenie przez E. B. ogrodzenia na dachu budynku znajdującego się na terenie układu urbanistycznego S. K. bez wymaganego zezwolenia konserwatora zabytków. Stan faktyczny i prawny tej sprawy był odmienny, zatem fakt, iż skarżąca byłą stroną tamtego postępowania jako współwłaściciel nieruchomości, nie oznacza, że w tej sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie incydentalne postanowienie dowodowe, przysługuje jej prawo wniesienia zażalenia na to postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., gdyż skarga kasacyjna w tym zakresie nie zawiera uzasadnienia (wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarżąca nie wskazała jakie okoliczności nie zostały ustalone w postępowaniu administracyjnym lub zostały błędnie ustalone przez organy, a Sąd I instancji nie dostrzegł tych uchybień. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.