II SAB/Ol 174/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w rozpoznaniu odwołania od decyzji dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego 1) oddala skargę; 2) przyznaje adwokat od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z 14 października 2021 r. M. F. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w rozpoznaniu odwołania od decyzji dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Z treści skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: W dniu 23 lipca 2021 r. M. F. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego po zmarłej w dniu 26 kwietnia 2021 r. córce E. F. Decyzją z dnia [...] organ I instancji umorzył postępowanie w tym przedmiocie (przyznania zasiłku pielęgnacyjnego) wskazując, że E. F. na podstawie orzeczenia z dnia [...] miała ustalone na siebie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego i go otrzymywała. E. F. w dniu 22 kwietnia 2021 r. otrzymała ostatni należny zasiłek pielęgnacyjny za kwiecień 2021 r. Prawo do świadczeń rodzinnych ma charakter ściśle osobisty i wygasa wraz ze śmiercią osoby, której dane świadczenie przyznano. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego należnego osobie uprawnionej nie przechodzi na jej spadkobierców czy inne osoby. W dniu 24 sierpnia 2021 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Akta sprawy zostały w dniu 2 września 2021 r. przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które w dniu 15 września 2021 r. w trybie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) zawiadomiło stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazało nowy termin załatwienia sprawy do 30 listopada 2021 r. Następnie, w dniu [...] Kolegium wydało decyzję, mocą której uchyliło decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek M. F. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po zmarłej córce E. F. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że organ I instancji winien poinformować stronę o przesłankach warunkujących przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, przy czym zastrzegło, że w swojej decyzji nie przesądza o przyznaniu stronie tego świadczenia. W skardze złożonej w dniu 5 listopada 2021 r. na decyzję Kolegium z dnia [...] M. F. zawarł również skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Podniósł, że przewlekłe rozpatrywanie jego wniosków ma na celu odmowę przyznania pomocy z opieki społecznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podniosło, że zarzut przewlekłości postępowania jest bezzasadny gdyż sprawa dotycząca odwołania od decyzji z dnia [...] o umorzeniu postępowania została rozpatrzona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a. Na podstawie art. 119 p.p.s.a. wniosło o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 .p.s.a., wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a.). Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na przewlekłość i bezczynność nie ma zatem znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a. a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego ponaglenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany, bowiem kwestią bezsporną jest, że skarżący wniósł do organu ponaglenie. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wyjaśnić trzeba, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że sekwencja zdarzeń zaistniałych w sprawie wskazuje na to, że postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły. Szczegółowy przebieg niniejszego postępowania został przedstawiony w części historycznej uzasadnienia w związku z powyższym jedynie dla przypomnienia Sąd wskazuje, że decyzją z dnia [...] organ I instancji umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W dniu 24 sierpnia 2021 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, a akta sprawy zostały w dniu 2 września 2021 r. przekazane do Kolegium, które w dniu 15 września 2021 r., w trybie art. 36 k.p.a., zawiadomiło stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazało nowy termin załatwienia sprawy do 30 listopada 2021 r. Następnie, w dniu [...] Kolegium wydało decyzję, mocą której uchyliło decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania z dnia [...]. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności i przewlekłości w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że prowadząc postępowanie odwoławcze, organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania w opisanym powyżej znaczeniu. Wprawdzie zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 k.p.a., to jednak obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 920/17). Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, że organ odwoławczy poinformował skarżącego (w tym uzasadnił przyczynę) o braku możliwości rozpoznania sprawy w terminie, wypełniając wymóg zawarty w art. 36 k.p.a. Nadto, organ wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy. Końcowo załatwił sprawę czyniąc to w terminie krótszym, niż wskazany w piśmie z dnia 15 września 2021 r. Konsekwencją powyższego musi być brak możliwości zarzucenia organowi administracji prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach udzielonej skarżącemu z urzędu przez adwokata pomocy prawnej Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18) Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.