II OSK 1347/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 863/21 w sprawie ze skargi K.G. i M.G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2021 r., nr WOA.7721.169.2021.MT w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r., II SA/Po 863/21, w wyniku rozpoznania skargi K.G. i M.G., uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 20 września 2021 r., nr WOA.7721.169.2021.MT oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 7 maja 2021 r., nr PINB/5170/50/2014, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej: p.b. z 1974 r., w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), dalej: z.p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał K.G. i M.G. rozbiórkę usytuowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości Ł., gmina [...] tymczasowego obiektu budowlanego wraz z urządzeniami budowlanymi, obejmującego obiekt rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 65,00 m2 z pomieszczeniem gospodarczym o powierzchni 10,90 m2, zbiornik na ścieki socjalno–bytowe o pojemności 3 m3 oraz ubikację typu "suchy ustęp" o powierzchni zabudowy 1,2 m2. WWINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisu prawa materialnego - art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na: a) mylnym rozumieniu treści art. 25 z.p.b. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że jest dopuszczalne wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.b., w stosunku do samowolnie wzniesionego obiektu rekreacji indywidualnej z pomieszczeniem gospodarczym, zbiornikiem na ścieki socjalno-bytowe i ubikacji typu "suchy ustęp", co do którego w dniu 10 maja 2000 r. wszczęto postępowanie administracyjne poprzez przeprowadzenie jego kontroli; b) mylnym rozumieniu treści art. 25 z.p.b. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do spraw wszczętych i zakończonych decyzją administracyjną o nakazie rozbiórki, prowadzonych w trybie art. 37 i art. 40 p.b. z 1974 r.; c) mylnym rozumieniu treści art. 32 z.p.b. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których przed wejściem w życie nowelizacji p.b. prowadzono postępowanie legalizacyjne i nie wydano decyzji administracyjnej o rozbiórce, jest możliwe zastosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f i nast. p.b.; 2) przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zakwestionowanie przez Sąd I instancji oceny, że lokalizacja obiektu rekreacji indywidualnej z pomieszczeniem gospodarczym, zbiornikiem na ścieki socjalno-bytowe i ubikacji typu "suchy ustęp" na terenie działki przeznaczonej pod uprawy polowe oraz z możliwością zabudowy siedliskowej jest niezgodna z przepisami planistycznymi i wymaga dalszego ustalania zgodności z przepisami planistycznymi ze względu na fakt, iż w dniu realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego właścicielami nieruchomości byli M. i G. K.- rolnicy. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej WWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na uzasadnionych podstawach. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z 20 września 2021 r. WWINB utrzymał w mocy decyzję PINB nakazującą skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego tymczasowego obiektu budowlanego wraz z urządzeniami budowlanymi. O zastosowaniu w sprawie nakazu rozbiórki opartego o normę art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. przemawiać miało, zdaniem organu, z jednej strony stwierdzenie, że roboty budowlane stanowiące przedmiot prowadzonego postępowania zostały zrealizowane w 1992 r., wobec czego wyłączeniu podlegała możliwość określenia sytuacji prawnej skarżących (następców prawnych inwestora w związku z nabyciem od niego nieruchomości na mocy umowy sprzedaży zawartej w 2011 r.) przez pryzmat regulacji prawnej określonej w art. 48 p.b. (art. 103 ust. 2 p.b.), a z drugiej - ustalenie niezgodności posadowienia obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ramach oceny tego ostatniego zagadnienia WWINB stwierdził, że działka nr ew. [...] w miejscowości Ł. nie jest objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, że Wójt Gminy [...] wydaną na potrzeby procedury legalizacyjnej decyzją z 18 listopada 2014 r., nr 32/2013 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku rekreacji indywidualnej na ww. działce, WWINB odwołując się do wymagań określonych w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2016 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, poddał rozważeniu ustalenia obowiązującego w latach 1993-2003 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 12 lutego 1993 r.) i wskazał, iż jego postanowienia (wskazujące na leśny charakter terenu działki) nie pozwalały w analizowanym obszarze na posadowienie obiektu budowlanego stanowiącego zabudowę letniskową. Ocena prawna Sądu I instancji podważająca prawidłowość oparcia się przez organy nadzoru budowlanego na przytoczonych ustaleniach nie uchybia wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom procesowym (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Należy mieć na uwadze, że zasadniczym powodem zakwestionowania podstawy faktycznej podjętego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez Sąd I instancji niepełności dokonanych w sprawie ustaleń, co było wynikiem tego, iż WWINB przedmiotem swojej analizy objął wyłącznie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...]. Tymczasem, jak uznał Sąd I instancji, wymagane było odwołanie się do ustaleń planistycznych obowiązujących po wybudowaniu spornego budynku, niemniej podlegać uwzględnieniu przez organy orzekające powinny równocześnie te postanowienia, które wyznaczały zgodność z porządkiem planistycznym robót budowlanych w dacie ich wykonania w 1992 r. Jeżeli Sąd I instancji trafnie stwierdził, że organ nadzoru budowlanego zignorował fakt obowiązywania uchwały Nr 58/86 Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia 19 grudnia 1986 r., albowiem jej postanowienia nie zostały w zaskarżonej decyzji poddane jakiejkolwiek merytorycznej analizie, to wniosku nakazującego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu potwierdzić zaistnienie wskazanej wadliwości dotyczącej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia nie mogą podważać czynione w skardze kasacyjnej uwagi, których przedmiotem są postanowienia planu miejscowego pominiętego przy załatwieniu sprawy, wyjaśniające przeznaczenie terenu i interpretujące w oparciu o znaczenie przypisywane mu przez skarżącego kasacyjnie dopuszczalność zabudowy działki inwestycyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zauważyć, że wpływ na ocenę procesowej doniosłości argumentacji sformułowanej w skardze kasacyjnej ma nie tylko to, iż wnioski z tej argumentacji wywiedzione przez skarżący kasacyjnie organ nie odzwierciedlają uprzednio przyjętych ustaleń w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Wpływ na nieskuteczność postawionego Sądowi I instancji zarzutu ma bowiem również to, że rozważenie sformułowanych przez organ wniosków nie jest możliwe w oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zauważył, że ponownie rozpoznając sprawę, organy powinny należycie zebrać materiał dowodowy zanim podlegać on będzie ocenie nakierowanej na ustalenie, czy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym, obowiązujący w dacie realizacji robót budowlanych, uniemożliwia zalegalizowanie spornego obiektu budowlanego. W tym zakresie Sąd zwrócił uwagę na to, że Wójt Gminy [...] nie odpowiedział na pismo PINB z 30 października 2000 r. zwracające się o nadesłanie wyrysu i wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia 19 grudnia 1986 r. Do akt został wprawdzie dołączony dokument składający się z części rysunkowej planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i jednej strony jego części tekstowej (k. 32-33 akt), jednakże nie wskazuje on danych identyfikujących akt prawa miejscowego, do którego ujawnione informacje mają się odnosić, co nie pozwalało, jak trafnie przyjął Sąd, w oparciu o ww. dokument wiążąco wyprowadzać wniosków spełniających wymagania wynikające z dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zakresem zamieszczonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej zostało objęte stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym WWINB z uwagi na brak żądania strony, o którym mowa w art. 49f ust. 2 p.b., prawidłowo za podstawę materialnoprawną decyzji uznał przepisy p.b. z 1974 r. Powyższe nie oznacza tym niemniej, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w razie, gdy strona w toku postępowania prowadzonego na skutek wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PINB wystąpi do organu z tego rodzaju żądaniem, PINB nie będzie uprawniony do prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Powyższe zapatrywanie Sądu I instancji nie cechuje się wadliwością wynikającą z dokonania błędnej wykładni art. 25 i art. 32 z.p.b., co niesłusznie zarzucił Sądowi organ w złożonej skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedzieć przecząco należy bowiem na pytanie, czy przeszkodą do wszczęcia na wniosek właściciela uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, który mógłby zostać objęty trybem takiej legalizacji z uwagi na spełnienie warunków określonych w art. 48f ust. 1 p.b., pozostaje okoliczność uprzedniego objęcia tego obiektu zainteresowaniem właściwego organu nadzoru budowlanego, który wszczął w przedmiocie jego samowolnej budowy postępowanie legalizacyjne. Należy zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób podejścia do powyższego zagadnienia prawnego ujmowany jest podobnie (por. wyrok NSA z 19 lipca 2023 r., II OSK 1893/22; wyrok NSA z 13 lipca 2023 r., II OSK 661/22; wyrok NSA z 29 czerwca 2023 r., II OSK 1687/22; wyrok NSA z 23 marca 2023 r., II OSK 35/22; wyrok NSA z 14 marca 2023 r., II OSK 2857/21). Artykuł 32 z.p.b. stanowi, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 w art. 1 z.p.b., w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Brak jest wystarczających podstaw, by przyjąć, że regulacja tejże treści ma wyłącznie na celu podkreślenie przez ustawodawcę skutku zakończenia postępowania decyzją nakazującą rozbiórkę, zapobiegając jedynie próbom wyprowadzania w drodze wykładni z przepisów rozdziału 5a p.b. wniosku, że wydanie takiej decyzji w dotychczasowych postępowaniach legalizacyjnych nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o legalizacji, o której mowa w art. 49i ust. 1 p.b. Systematyka art. 25-39 z.p.b. uzasadnia przypisanie art. 32 z.p.b. funkcji normy, która ma na celu modyfikację reguły intertemporalnej opartej na zasadzie stosowania przepisów dotychczasowych. Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 32 z.p.b., posłużył się wnioskowaniem z przeciwieństwa (a contrario), przyjmując, że treść analizowanej normy bezpośrednio zakazuje stosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego do obiektów budowlanych, do których wydana została przed wejściem w życie nowelizacji decyzja o nakazie rozbiórki, co stwarza podstawę, by uznać, iż w stosunku do obiektów budowlanych, do których nie wydano przed 19 września 2020 r. takiej decyzji, przepisy dotyczące uproszczonego postępowania legalizacyjnego powinny zdaniem ustawodawcy znajdować zastosowanie. Wobec tego, że stan "niewydania" decyzji o nakazie rozbiórki obejmuje zarówno przypadek, gdy do wszczęcia postępowania nie doszło, jak i przypadek toczenia się postępowania, które nie zostało zakończone podjęciem aktu go kończącego, ta ostatnia sytuacja powinna prowadzić do nadania dyspozycji art. 25 z.p.b. takiego znaczenia, które z zasady stosowania przepisów w brzmieniu dotychczasowym do spraw uregulowanych w p.b., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, wyłącza regulację art. 49f-49i p.b. Wykładnia art. 49f ust. 1 p.b. w zw. z art. 25 i art. 32 z.p.b. nie powinna prowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia stosowania regulacji prawnej normującej uproszczone postępowanie legalizacyjne, jeżeli podstawowym celem, który miał na uwadze ustawodawca przy wprowadzeniu analizowanego rozwiązania prawnego, było niewątpliwie jak najszersze uporządkowanie starych samowoli budowlanych. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. (druk sejmowy nr 121, IX kadencja) dostrzeżono, że wobec dotychczas obowiązujących w prawie budowlanym regulacji właściciele zwykle nie podejmowali próby legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce - przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie, dążąc do usunięcia barier w sprawach legalizacji starych samowoli budowlanych, których realizacja została zakończona przynajmniej 20 lat temu, wprowadzono uproszczone postępowanie legalizacyjne, w ramach którego zrezygnowano z opłat legalizacyjnych oraz wymogu zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie projektodawcy nowa procedura powinna zachęcić właścicieli do legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny takich obiektów i zwiększyć ich bezpieczeństwo, gdyż zalegalizowane obiekty podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 p.b. Podzielenie poglądu prezentowanego przez WWINB oznaczałoby, że możliwość skorzystania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego z dobrodziejstwa uproszczonej procedury legalizacji uzależniona byłaby od stwierdzenia niewszczęcia przed 19 września 2020 r. postępowania legalizacyjnego. Tymczasem sama okoliczność prowadzenia bądź nieprowadzenia postępowania legalizacyjnego nie powinna uzasadniać tak istotnego różnicowania uprawnień podmiotów zainteresowanych korzystniejszą procedurą uproszczoną, uwzględniając, że w świetle art. 49f ust. 1 p.b. relewantne znaczenie ustawodawca przypisał wyłącznie okoliczności związanej z upływem co najmniej 20 lat od zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.