II SAB/Ol 27/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w udostępnieniu informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] - w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) nie wymierza organowi grzywny; 4) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 3 grudnia 2021 r. D. Z. (dalej jako: skarżący), drogą mejlową, zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w O. (dalej jako: organ lub Komendant PP) o udostępnienie zanonimizowanej dokumentacji przebiegu kontroli w sprawie (...), prowadzonej przez Komendę Powiatową Policji w O. oraz stanowisk, wniosków i opinii, jakie w tej sprawie zostały wyrażone w formie pisemnej, w szczególności treści wyniku (rozstrzygnięcia, zawiadomienia, pisma czy opinii – bez względu na formę) oraz o udostępnienie treści pisma skierowanego w tej sprawie do Komendy Wojewódzkiej Policji. Pismem z 17 grudnia 2021 r. Komendant PP, poinformował skarżącego, że część informacji publicznych będących przedmiotem wniosku nie może być udostępniona, gdyż są one chronione przepisami ustaw szczególnych i wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniesionego wniosku w zakresie, w jakim są one niezbędne do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej poprzez podanie danych, o których mowa w art. 107 k.p.a., tj. imienia (imion) oraz nazwiska i adresu korespondencyjnego, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku w tym zakresie bez rozpoznania. Jednocześnie stosownie do treści art. 13 ust. 2 z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), organ wyznaczył nowy termin na rozpatrzenie wniosku – do 2 lutego 2022 r. W zakreślonym terminie skarżący uzupełnił złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zaś pismem z 24 grudnia 2021 r. wezwał organ do udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie w jakim informacja, stosownie do pisma z 17 grudnia 2021 r., może zostać udostępniona, tj. w takim, w jakim nie jest chroniona przepisami ustaw szczególnych, w terminie do 29 grudnia 2021 r. W związku z brakiem odpowiedzi ze strony organu skarżący - pismami z 30 grudnia 2021 r., 4 stycznia 2022 r., 8 stycznia 2022 r. i 15 stycznia 2022 r. - wzywał organ do udostępnienia żądanej informacji publicznej, wyznaczając organowi kolejne terminy. Komendant PPi pismem z 19 stycznia 2022 r. poinformował skarżącego, że nie jest aktualnie możliwe udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej. Wyjaśnił, że żądana informacja publiczna stanowi element prowadzonego postępowania skargowego nr (...), a pismo z 12 listopada 2021 r. o nr (...), stanowiło odpowiedź udzieloną osobie skarżącej i znajduje się w aktach tej sprawy. Z uwagi na złożenie 24 listopada 2021 r. skargi na sposób załatwienia skargi, sprawę przekazano do Komendy Wojewódzkiej Policji, która przekazała akta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Pismem z 3 lutego 2022 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność Komendanta PP w rozpoznaniu jego wniosku z 3 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Podniósł, że 3 grudnia 2021 r. wystąpił do organu z przedmiotowym wnioskiem, lecz pomimo upływu ustawowego terminu, organ nie rozpoznał wniosku, nawet w dodatkowym, bezpodstawnie wyznaczonym, terminie. W związku z powyższym, skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta PP do rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na zignorowanie pięciu wezwań do załatwienia sprawy, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Komendant PP podał, że żądany zakres informacji dotyczy skargi złożonej przez inną osobę. Powiadomiono tego skarżącego o ustaleniach w sprawie, lecz 23 listopada 2021 r. stawił się on w siedzibie organu z żądaniem zapoznania się z materiałami postępowania, ale odmówiono mu wglądu w materiały postępowania skargowego z uwagi na przepisy Działu VIII k.p.a. i orzecznictwo sądów administracyjnych co do sposobu rozpatrywania skarg. Powyższe stało się przedmiotem skargi, wniesionej 25 listopada 2021 r. do WSA w Olsztynie. Następnie do organu wpłynął przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Komendant PP zauważył, że skarżący nie wykazał w tym wniosku interesu publicznego w zakresie żądanej informacji. Stwierdzono, że dalszy tok postępowania w sprawie jest uzależniony od stanowiska WSA w zakresie skargi złożonej przez inną osobę. Podano, że z uwagi na brak orzeczenia Sądu, organ wyjaśnił skarżącemu przyczyny nieudzielenia informacji publicznej. Ponadto w piśmie procesowym z 21 lutego 2022 r. Komendant PP, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że o te same dane, które są przedmiotem wniosku, wnioskowała inna osoba, z zawiadomienia której było prowadzone postępowanie skargowe. Zaznaczył, że zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 237 § 3 i art. 238 k.p.a. jest czynnością materialno-techniczną, które nie podlega kontroli sądów administracyjnych. W związku z powyższym, żądanie udostępnienia materiałów na podstawie art. 73 k.p.a. jest bezzasadne, gdyż do działu VIII k.p.a. nie stosuje się przepisów dotyczących postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Przed wszystkim wyjaśnić należy, że Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w udostępnieniu informacji w trybie u.d.i.p. Skarga taka przysługuje w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego u.d.i.p. oraz gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach ww. ustawy (por. wyroki NSA: z 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2266/19 oraz z 3 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 3513/18, dostępne w Internecie). W sytuacji gdy organ, do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczna, skarga na bezczynność organu jest sposobem na zweryfikowanie poglądu co do charakteru tej informacji (por. np. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12, dostępny w Internecie). Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Z kolei informacją publiczną jest, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem "informacji publicznej" należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, dostępne w Internecie), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. W świetle powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, że Komendant PP jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Nie jest również kwestionowane, że informacja, której udzielenia domaga się skarżący, ma charakter informacji publicznej. Należy zatem wskazać, że ustawodawca przewidział różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jedną z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej lub umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Dodać należy, że organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, że nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p., żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, bądź gdy nie dysponuje przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze. Oceniając zasadność skargi należy stwierdzić, że Komendant PP nie rozpoznał przedmiotowego wniosku skarżącego w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Należy bowiem zauważyć, że piśmie z 17 grudnia 2021 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do 2 lutego 2022 r. Jednocześnie organ wezwał skarżącego do podania danych adresowych wyjaśniając, że część żądanej informacji nie może być udzielona i w tym zakresie zostanie wydana decyzja administracyjna. Pomimo jednak nadesłania żądanych danych przez skarżącego organ ani nie wydał decyzji, ani nie załatwił wniosku skarżącego w inny sposób. Nie można bowiem uznać, że wniosek ten został załatwiony pismem z 19 stycznia 2022 r. Z jego treści wynika jedynie, że żądana informacja publiczna nie może być udostępniona w ustawowym terminie, gdyż akta sprawy, której dotyczy wniosek, przekazano do Sądu. Zatem pismo to nie stanowiło załatwienia wniosku, a jedynie kolejne przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Ponadto w piśmie tym nie wskazano terminu załatwienia wniosku, który - stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - nie może być dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podnieść także należy, że jeśli - zdaniem Komendanta PP - część informacji publicznej nie mogła być udostępniona ze względu na przepisy szczególne, to nic nie stało na przeszkodzie, aby przynajmniej w tym zakresie wydać decyzję administracyjną. Organ nie może także skutecznie podnosić, że skarżący nie wykazał interesu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Od wnioskodawcy można jedynie żądać wykazania interesu publicznego, ale tylko w przypadku wniosku o uzyskanie informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W takim przypadku jednak organ winien najpierw wezwać wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zupełnie niezasadne jest natomiast powoływanie się przez organ na przepisy k.p.a., gdyż w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej mają one bardzo ograniczone zastosowanie. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Komendant Powiatowy Policji pozostaje w bezczynności od dnia złożenia wniosku do dnia wyrokowania. W związku z tym, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 3 grudnia 2021 r. w terminie 14 dni (punkt 1 sentencji wyroku). Sąd stwierdził w punkcie 2 sentencji wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 4016/19, dostępny w Internecie). Jednocześnie, oceniając charakter bezczynności czy przewlekłości sąd musi wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność czy przewlekłość organu (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13, dostępne w Internecie). Podsumowując, rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości, w kontekście okoliczności danej sprawy, można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, decydują wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. W konsekwencji, bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, dostępne w Internecie). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika z pisma Komendanta PP z 19 stycznia 2022 r. oraz pism procesowych organu, brak załatwienia wniosku skarżącego nie wynika ze złej woli organu, lecz błędnego przekonania, że organ działał zgodnie z przepisami prawa. W konsekwencji nie ma podstaw do uznania, że stwierdzona bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia grzywny (punkt 3 sentencji wyroku). Jak podkreśla się w orzecznictwie stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której Sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie zaistniała przedstawiona wyżej podstawa do wymierzenia organowi grzywny. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.