II OSK 1413/22

Dnia 2 sierpnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 478/22 oddalającego sprzeciw Prokuratora Regionalnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2022 r. znak KOC 7372/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 478/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił sprzeciw Prokuratora Regionalnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w Warszawie z 25 stycznia 2022 r., znak KOC 7372/Ar/21, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 20 czerwca 2013 r. A. Sp. z o.o. (inwestor, Spółka) złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, dojazdem, i infrastrukturą techniczną, na dz. ew. nr [...] (inwestycja kubaturowa), [...] i [...] (dojazd i infrastruktura) z obrębu [...], w rejonie ul. [...],[...],[...], na terenie dzielnicy Wola m. st. Warszawy. W wyroku VII SA/Wa 478/22 przywołano dalej, że Zarząd Dzielnicy Wola m. st. Warszawy decyzją z [...] lipca 2014 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie tego organu w omawianym przypadku, z analizy funkcji i zagospodarowania terenu, przeprowadzonej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – rozp. MI z 2003), wynikało że planowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji funkcji na zasadzie tzw. "dobrego sąsiedztwa". Od powyższej decyzji inwestor złożył odwołanie. SKO w Warszawie decyzją z 17 października 2014 r., znak: KOC 4993/Ar/14, uchyliło ww. decyzję z 31 lipca 2014 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazując na konieczność ustosunkowania się do pism złożonych w postępowaniu odwoławczym, tj. opinii urbanisty Generalnego Projektanta miejscowego planu rejonu [...] z 26 sierpnia 2014 oraz pisma Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy z 18 sierpnia 2014 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i przeprowadzeniu analizy urbanistycznej Zarząd Dzielnicy Wola m. st. Warszawy, decyzją z 15 maja 2015 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na brak możliwości realizacji zabudowy o wnioskowanych parametrach. Kolejno w wyroku wskazano, że od powyższej decyzji inwestor złożył odwołanie, a SKO w Warszawie decyzją z 7 lipca 2015 r., znak: KOC 3429/Ar/15, utrzymało w mocy decyzję z 15 maja 2015 r. SKO wskazało, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji kolidowałoby z wymaganiami ładu przestrzennego, a zwłaszcza jego społeczno-gospodarczymi wymaganiami (ochrona bezpieczeństwa pieszych i uczniów szkół na przedmiotowym terenie, ochrona funkcji terenów wykorzystywanych jako sportowe i terenów zielonych do rekreacji w tym ogródka jordanowskiego). W ocenie Kolegium przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021, poz. 741 ze zm., Upzp). W związku ze skargą Spółki, WSA w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2015 r., IV SA/Wa 2685/15, uchylił w/w decyzję SKO oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy z 15 maja 2015 r. Sąd wojewódzki wskazał, że sporządzona przez organ I instancji analiza jest wadliwa, wadliwe było także stanowisko organów, że w realiach niniejszej sprawy nie występuje możliwość ustalenia dla wnioskowanej inwestycji linii zabudowy. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 6 marca 2018 r., II OSK 36/17, odrzucił ją. W piśmie z 26 kwietnia 2017 r. wnioskodawca poinformował o zmianie nazwy spółki A. Sp. z o.o. z/s w [...] na R. Sp. z o.o. Sp. k. z/s w [...] (Spółka 2). Sąd pierwszej instancji wskazał, że następnie Zarząd Dzielnicy Wola m. st. Warszawy decyzją z 27 września 2018 r., nr 55/U/um/2018/wz, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jako bezprzedmiotowe, wskazując, że ww. odpowiedź strony skarżącej na wezwanie tegoż organu była niekompletna. Od powyższej decyzji Spółka 2 złożyła odwołanie, a SKO w Warszawie decyzją z 12 grudnia 2018 r., znak: KOC 6611/Ar/18, uchyliło ww. decyzję z 27 września 2018 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazując, że uzasadnione jest rozpatrzenie przez organ I instancji uzupełnionego i sprostowanego w odwołaniu wniosku i wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie. Decyzją z 26 października 2021 r., nr 37/U/o/2021/wz, Zarząd Dzielnicy Wola m. st. Warszawy odmówił ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] i [...], na terenie dzielnicy Wola m. st. Warszawy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał na niespełnienie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp) przez brak możliwości ustalenia: linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także ze względu na brak możliwości zapewnienia dojazdu do planowanej inwestycji i brak zapewnienia mediów dla planowanej inwestycji. Brak ma być innych budynków usytuowanych w sposób umożliwiający wyznaczenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji na zasadzie kontynuacji tego parametru umożliwiających wkomponowanie planowanego zamierzenia budowlanego z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Organ I instancji wskazał, że szerokość elewacji frontowej wnioskowanego budynku nie wpisuje się w średnią wartość tego parametru na badanym terenie i nie pozwala na stworzenie spójnej kompozycji urbanistycznej. W ocenie tegoż organu również wysokość wnioskowanego budynku nie wpisuje się w średnią wartość tego parametru na badanym terenie i nie pozwala na stworzenie spójnej kompozycji urbanistycznej. Brak jest okoliczności pod względem przestrzennym do zastosowania § 7 rozp. MI z 2003. Odnosząc się do kwestii dostępu do drogi publicznej, organ I instancji wskazał, że działka ewid. nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej poprzez służebność (dostęp prawny), nie posiada również dostępu do drogi publicznej poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną (dostęp faktyczny). Ponadto organ I instancji wskazał, że nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp, w zakresie uzbrojenia terenu w drogi, zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków oraz zasilania w energię elektryczną. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła R. Sp. z o.o. sp. k. z/s w [...], domagając się jej uchylenia i wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez organ odwoławczy z uwagi na fakt, że w sprawie zgromadzony jest cały materiał dowodowy, który nie wymaga uzupełnienia. Powołaną na wstępie decyzją z 25 stycznia 2022 r., SKO w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że odmowa wyznaczenia w zaskarżonej decyzji (w tym w analizie urbanistycznej) przez organ I instancji linii zabudowy (§ 4 ust. 1 - 4 ww. rozp. MI z 2003) jest niezgodna z zapadłym w sprawie wyrokiem z 2015 r., gdzie sąd stwierdził m.in., że "/../Usytuowanie przedmiotowej działki w pewnej odległości od ul. [...] uzasadniałoby raczej zastosowanie odstępstwa dla określenia niektórych parametrów właśnie w oderwaniu od zabudowy zlokalizowanej przy tej drodze publicznej." i dalej: "/.../Odstępstwo od reguł określonych w ust. 1-3 może znaleźć zastosowanie m.in. w przypadku usytuowania planowanej inwestycji w głębi kwartału, z pośrednim dostępem do drogi publicznej./.../". Podnosząc kwestię zaniechania wyznaczenia szerokości elewacji frontowej (§ 6 ww. rozporządzenia), zdaniem SKO w Warszawie, organ I instancji również postąpił wbrew stanowisku WSA w Warszawie zawartym w ww. wyroku, gdzie wskazano, że: "/.../Przepis nie zwalnia od wyznaczenia tego wskaźnika, nawet w sytuacji położenia planowanej inwestycji w oderwaniu od drogi publicznej. Zastosowanie odstępstwa od określonej wielkości wskaźnika może mieć związek właśnie z umiejscowieniem planowanej inwestycji. Odstępstwo może dotyczyć więc samej wielkości parametru poprzez zastosowanie innej tolerancji /.../ . Błędnie zatem organ I instancji wskazał, że szerokość elewacji wnioskowanego budynku nie wpisuje się w średnią wartość tego parametru na badanym terenie (brak możliwości zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia). Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z powyższym uzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Upzp i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. W dalszej części uzasadnienia decyzji, organ wskazał, że dostęp do drogi publicznej jest zagwarantowany przez służebność drogową ustanowioną na dz. ew. [...] i [...]. Obowiązuje tu umowa w formie aktu notarialnego (Rep [...] z 15 marca 2012 r.) o oddaniu nieruchomości (dz. ew. nr [...] z obr. [...]) w użytkowanie wieczyste z jednoczesnym ustanowieniem na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego dz. ew. nr [...] (jw.) służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej - ul. [...], pasem gruntu o szerokości 5 m. Zdaniem tegoż organu należało uznać, że umowa ta obowiązuje następcę prawnego - tj. obecnego użytkownika wieczystego, tj. R. Sp. z o.o. Sp.k. z/s w [...]. Użytkowanie wieczyste nie wygasło również wobec jego przejścia na Miasto Stołeczne Warszawa. Zatem wnioskodawca dalej jest władnącym nieruchomością obciążoną ww. służebnością. Od powyższej decyzji Kolegium sprzeciw do WSA w Warszawie złożył Prokurator Regionalny w Warszawie ("dalej: "Prokurator"), zarzucając naruszenie: - art. 138 § 2 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej w sprawie, w której nie ziściły się przesłanki z w/w przepisu i nie wykazano skutecznie ich istnienia, podczas gdy to na organie odwoławczym ciążył obowiązek wykazania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem jest to jedna z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia się przez SKO w Warszawie od załatwienia sprawy co do jej istoty. - art. 153 Ppsa i art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Upzp w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. polegające na sformułowaniu przez SKO zarzutu naruszenia przez organ I instancji w/w przepisów, które mają charakter materialny, podczas gdy naruszenia prawa materialnego nie mogą być podstawą do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Wnoszący sprzeciw Prokurator wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Prokurator podniósł, że SKO w Warszawie nie sprostało wymogom stawianym rozstrzygnięciu organu odwoławczego, podejmując zaś rozstrzygnięcie kasacyjne, przy braku zaistnienia ku temu podstaw, nie wypełniło ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 K.p.a. oraz art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i § 4, art. 136, a także art. 138 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił sprzeciw. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania wskazał na liczne uchybienia związane m. in. z niedostosowaniem się przez organ I instancji do wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 9 grudnia 2015 r., IV SA/Wa 2685/15, słusznie wskazując, że w świetle tego wyroku ustalenie parametrów dla omawianej inwestycji powinno nastąpić na podstawie w znacznej części zmienionej analizy urbanistycznej sporządzonej przez urbanistę lub architekta, która winna stanowić załącznik do tej decyzji. Zdaniem tegoż sądu ponowne sporządzenie znacznie zmienionej analizy urbanistycznej nie może zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. W ocenie sądu wojewódzkiego analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 Upzp doprowadziła do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Ponowne powołanie biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. W konkluzji tegoż sądu zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Regionalny w Warszawie, zaskarżając te orzeczenie w całości i na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. 2022, poz. 329, "Ppsa") zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 Ppsa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: a) nieodniesieniu się w żaden sposób do stawianego przez prokuratora zarzutu naruszenia przez organ art. 153 Ppsa i art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Upzp (Dz. U. 2021, poz. 741, Upzp) w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., które polegało na sformułowaniu przez SKO zarzutu naruszenia przez organ I instancji w/w przepisów, które mają charakter wyłącznie materialny, podczas gdy naruszenia prawa materialnego nie mogą być podstawą do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., co prowadzi do wniosku, iż gdyby sąd należycie ocenił ten zarzut oraz prawidłowo zidentyfikował istotę spornego w sprawie zagadnienia to mógłby inaczej orzec w sprawie, a w konsekwencji stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji, b) zawarciu w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku stwierdzenia, iż "SKO (...) wykazało w przekonujący sposób, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia", gdy tymczasem SKO w Warszawie w żadnym fragmencie swego uzasadnienia decyzji z 25 stycznia 2022 r. nie rozważało tej kwestii, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku powinien znaleźć się prawidłowo ustalony stan faktyczny oraz odpowiadająca mu operacja logiczna, którą przeprowadził sąd stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie; przy czym podkreśla się, że skarżący formułował w uzasadnieniu sprzeciwu zarzut naruszenia art. 136 K.p.a. (s. 7-8) polegający na niezasadnym niezastosowaniu tego przepisu przez organ oraz braku odniesienia się przez organ do możliwości zastosowania art. 136 K.p.a., c) zawarciu w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia, iż "w ocenie sądu analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 Upzp prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy", podczas gdy skarżący wskazał w uzasadnieniu sprzeciwu (s. 7) na konkretne realia sprawy i stosowne orzecznictwo sądowe (związanie organu I i II instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia dyspozycją art. 153 Ppsa), a obowiązkiem sądu było odniesienie się do okoliczności tej konkretnej sprawy, pozwalające na odtworzenie przebiegu operacji logicznej, której rezultatem jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowanie konkretnego przepisu prawnego; zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie spełnia tego wymogu uzasadnienie wyroku, w którym sąd nie odniósł się do tego konkretnego analizowanego przypadku, a jedynie ograniczył się do powtórzenia i bezrefleksyjnego podzielenia stanowiska organu, którego akt poddany był kontroli sądu, w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego oraz konkretnych argumentów sprzeciwu. Na zasadzie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się także naruszenie prawa materialnego tj. art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię, która polegała na sformułowaniu generalnej zasady, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy w realiach tej konkretnej sprawy ustalenie warunków zabudowy przez SKO w wyniku rozpoznania odwołania jest możliwe i pożądane z uwagi na dyspozycję art. 153 Ppsa, bowiem rozstrzygnięcie jest już w znacznym stopniu określone przez sąd (co w uzasadnieniu akcentuje Kolegium) i w przypadku orzeczenia reformatoryjnego podjętego przez Kolegium, nie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Na zasadzie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 Ppsa Prokurator wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W uzasadnieniu Prokurator podnosi, że ma świadomość rozbieżności występujących w orzecznictwie sądowym, które dotyczą możliwości ustalenia warunków zabudowy w postępowaniu odwoławczym i argumentów dotyczących potencjalnego ryzyka naruszenia art. 15 K.p.a. Jednak w tej konkretnej sprawie z uwagi na dyspozycję art. 153 Ppsa – w jego opinii – możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przez Kolegium i wydania decyzji merytorycznej jest nie tylko możliwa, ale ze wszech miar pożądana. Jego zdaniem wykładnia art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 Upzp dokonana przez sąd pierwszej instancji jest błędna, gdyż dokonana w oderwaniu od realiów tej konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Instytucja sprzeciwu od decyzji, uregulowana w przepisach rozdziału 3a działu III Ppsa dodana została do tej ustawy mocą art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Celem jej ustanowienia miało być zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 1 pkt lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy (Druk sejmowy nr 1183/VIII kadencja). Z przedstawionych względów skarżący kasacyjnie trafnie zarzucił sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, że zakres postępowania dowodowego, jaki miałby przeprowadzić organ II instancji wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Pomimo tego, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to wszakże nie jedynym. Zarówno w przepisach K.p.a., jak i Upzp ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie pierwszo-, jak i drugoinstancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza na podstawie przeprowadzonej już przez organ I instancji analizy urbanistycznej, wydania decyzji co do meritum sprawy przez organ II instancji. Ewentualna odmienna ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito. Rozpoznając niniejszą sprawę, nie bez znaczenia jest również to, że podanie o ustalenie warunków zabudowy zostało złożone przez inwestora w dniu 20 czerwca 2013 r. Do dziś sprawa była przedmiotem wielokrotnych rozstrzygnięć Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy i Kolegium, jak również WSA w Warszawie oraz NSA. Zapadły w sprawie wyrok sądu wojewódzkiego, zrazi jego prawomocności, wiązał w sprawie organy i determinuje w dużym stopniu, co trafnie w skardze kasacyjnej uwypuklono, rozstrzygnięcie z pierwotnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W efekcie końcowym, po upływie 9 lat inwestor nadal nie otrzymał ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji własnego zamierzenia. Pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji kasacyjnej wydanej przez Kolegium doprowadziłoby do dalszego wydłużenia czasu trwania tego postępowania, nie świadczyłoby to o pożądanym stopniu profesjonalizmu działania organów administracji publicznej w Polsce. Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. W postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, tylko dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien wydać decyzję merytoryczną, nie przesądzając w żaden sposób kierunku rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 Ppsa i art. 138 § 2 K.p.a., orzeczono jak w sentencji.