II OSK 36/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Broda /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2685/15 w sprawie ze skargi [...] Sp z o.o. z siedzibą w W. obecnie [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. odrzuca skargę kasacyjną, 2. zwraca Miastu [...] z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2685/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2015r. Nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło miasto stołeczne Warszawa zarzucając zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Na tej podstawie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), powoływana dalej jako "p.p.s.a.", uprawnionymi do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny są: strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z kolei zgodnie z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca skargę kasacyjną jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie przepis ten znajduje zastosowanie wobec stwierdzenia, iż miasto stołeczne Warszawa nie posiada legitymacji do zaskarżenia wyroku Sądu I instancji. W pierwszej kolejności wymaga rozstrzygnięcia kwestia, czy jednostka samorządu terytorialnego jaką jest miasto stołeczne Warszawa może być stroną postępowania prowadzonego przez jej organ, jeżeli sprawa dotyczy interesów prawnych gminy. Podkreślić wypada, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Podwyższy pogląd, przyjęty w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 115, por. też: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, Nr 1, poz. 17), należy uznać za utrwalony w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. np postanowienia NSA: z dnia 30 września 2014r. sygn. akt II OSK 2588/14, z dnia 10 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 2428/11, z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 157/09, z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2585/11 oraz wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 888/12). Taki też pogląd znaleźć można w literaturze przedmiotu ( zob. T. Woś, Glosa do przywołanej wyżej uchwały NSA z dnia 19 maja 2003r. "Samorząd Terytorialny" nr 12, s. 70). Podzielając powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że jednostka samorządu terytorialnego nie może zajmować różnej pozycji: raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Dopuszczenie do udziału jednostki samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniu, w którym organem właściwym do wydania tej decyzji jest na podstawie ustawy organ tej jednostki, budziłoby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W konsekwencji podzielić należy pogląd, w świetle którego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego, w tym poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Podkreślić zatem należy, że wśród zadań własnych gminy przepis art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymienia sprawy związane z ładem przestrzennym (pkt 1).Kwestie te reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 60 ust. 1 tej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje organ wykonawczy samorządu gminnego, czyli wójt (burmistrz, prezydent miasta). W niniejszej sprawie uwzględnić należy też szczególną regulację ustrojową dotyczącą miasta stołecznego Warszawy, tj. ustawę z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, która wprowadza obligatoryjne jednostki podziału pomocniczego – dzielnice m. st. Warszawy ( art. 5 ust. 1 ustawy ), przekazując tym jednostkom określony zakres zadań wykonywanych na zasadzie wyłączności przez dzielnice. W świetle art. 11 ust. 1 tej ustawy dzielnica działa na podstawie statutu dzielnicy nadanego przez Radę m.st. Warszawy i innych uchwał Rady m.st. Warszawy przekazujących dzielnicy zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Jednakże, jak to zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2000 r. (sygn. akt OSA 2/00, ONSA 2002, Nr 2, poz. 48), utworzenie dzielnic w gminie warszawskiej związane jest z przekazaniem dzielnicom określonych zadań i kompetencji należących do gminy, a zatem dzielnica i jej organy wykonują działalność gminną jak gmina i jej organy. Przekazanie zatem dzielnicom warszawskim na mocy § 17 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008r. kompetencji do wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie przyznaje choćby fragmentarycznej podmiotowości prawnej dzielnicom. Zadania te więc będą wykonywane przez organy dzielnicowe, ale w obrębie podmiotowości prawnej m.st. Warszawy. A zatem uznać należy, że decyzja wydana w I instancji przez Zarząd Dzielnicy W. była decyzją wydaną w imieniu Prezydenta miasta stołecznego Warszawy. Powyższe wyklucza możliwość zaskarżenia przez miasto stołeczne Warszawa wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylającego decyzję Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy. Zauważyć również należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08, uznał za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję podatkową, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłoby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to nawet tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Ponadto wskazał, że art. 165 ust. 1 i 2 konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną odrzucił. Jednocześnie na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a orzekł o zwrocie wniesionego wpisu.