II OSK 1625/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1683/21 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii oryginału aktu urodzenia potwierdzonej za zgodność z oryginałem 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od E. T. na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1683/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi E. T. (dalej: "skarżąca", "strona") na decyzję Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "skarżący kasacyjnie") z [...] października 2021 r. nr [...] – uchylił decyzje organów obu instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 28 czerwca 2021 r. skarżąca zwróciła się o wydanie wskazanych w tym wniosku kserokopii dokumentów dotyczących jej małoletniego syna G. C., w tym poświadczonej za zgodność kolorowej kserokopii oryginału aktu urodzenia. Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w [...] (dalej: "organ I instancji") decyzją z [...] sierpnia 2021 r. odmówił wydania kserokopii wnioskowanego oryginału aktu urodzenia. W pozostałym zakresie objętym wnioskiem skarżącej, organ I instancji wydał żądane dokumenty. Wojewoda Śląski po rozpoznaniu odwołania, uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca wniosła o wydanie dokumentu, który nie mieści się w katalogu czynności, które może podejmować kierownik urzędu stanu cywilnego na podstawie obowiązującego prawa, zatem sprawy nie można zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej, a żądania skarżącej dotyczące wydania kserokopii aktu urodzenia nie mają oparcia w żadnym z przepisów ustawy z 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 709 ze zm.), dalej: "p.a.s.c.". Z kolei art. 73 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." w ocenie organu nie znajduje zastosowania albowiem przedmiotowy akt urodzenia nie jest dokumentem wytworzonym w wyniku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie. Na koniec Wojewoda podkreślił, że wydanie tego dokumentu nie mieści się w katalogu czynności, które może podejmować kierownik, stąd nie można zakończyć niniejszego postępowania decyzją merytoryczną, co w konsekwencji prowadzi do umorzenia tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. WSA w Gliwicach we wskazanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wojewódzki wskazał, że prawo dostępu strony do dotyczących jej urzędowych dokumentów i zbiorów danych, jest konstytucyjnie zagwarantowanym prawem podmiotowym jednostki (art. 51 ust. 3 Konstytucji RP). Następnie Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 105 § 1 k.p.a., bowiem prawo dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych obejmuje również kserokopie tych dokumentów, co stanowi przedmiot żądania skarżącej. Podniesiono, że w takiej sytuacji mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, w której pozytywne rozpatrzenie wniosku skutkować winno dokonaniem czynności materialno-technicznej, zaś negatywne – wydaniem decyzji odmownej. Powołując się na art. 124 ust. 6 oraz art. 26 ust. 4 pkt 2 p.a.s.c. w ocenie Sądu wojewódzkiego w przedmiotowej sprawie nie było ograniczeń w udostępnieniu skarżącej wnioskowanej kopii, a wręcz z powołanych przepisów taka możliwość wynika. Mianowicie akt stanu cywilnego sporządzony w księdze stanu prowadzonej na podstawie przepisów dotychczasowych można zamieścić w rejestrze stanu cywilnego, jako odwzorowanie cyfrowe, jako akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego. Dokumenty zaś z tych akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego mogą być wydawane na żądanie uprawnionego podmiotu w postaci kopii albo wydruku dokumentu elektronicznego poświadczonych za zgodność z oryginałem przez kierownika podpisem własnoręcznym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucono. a) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 26 ust. 4 pkt 2 i 124 ust. 6 p.a.s.c, poprzez uznanie przez Sąd, że ww. przepisy stanowią podstawę prawną do wydania na wniosek matki poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii aktu urodzenia dziecka, b) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że Wojewoda naruszył wymienione powyżej przepisy prawa materialnego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że Wojewoda naruszył przepisy postępowania, tj. art. 105 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zadecydowało o uchyleniu decyzji Wojewody. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy. Pismem z 24 czerwca 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, E. T. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie lub z możliwością składania pism przygotowawczych w dalszej części postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA. Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku. Jako uzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 4 pkt 2 i 124 ust. 6 p.a.s.c oraz procesowego, tj. art. 105 § 1 k.p.a., które doprowadziło WSA w Gliwicach do wadliwego zastosowania przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Kluczowym jest przyjęcie przez Sąd wojewódzki, że organ był uprawniony do zastosowania art. 26 ust. 4 pkt 2 i 124 ust. 6 p.a.s.c. w sytuacji, gdy normy te dotyczą innego stanu faktycznego, niż objęty sprawą. Przedmiotem postępowania administracyjnego od samego początku (analiza akt administracyjnych powyższe potwierdza) było żądanie wydania kserokopii poświadczonej za zgodność z oryginałem, oryginału aktu urodzenia osoby urodzonej w 2008 r. Data urodzenia ma decydujące znaczenie, bowiem wskazuje na przepisy prawa materialnego, na podstawie których akt taki został sporządzony. Zgodnie z art. 2 ustawy z 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1264 ze zm.), dalej: "p.a.s.c. z 1986 r." rejestracji stanu cywilnego osób dokonywało się w księgach stanu cywilnego w formie aktów urodzenia, małżeństwa oraz zgonu. Przepis ten dotyczy prowadzenia ksiąg stanu cywilnego, stanowiących oprawiony zbiór formularzy, których wzory określają przepisy wydane na podstawie delegacji ustawowej. Mianowicie zgodnie z art. 27 ust. 1 p.a.s.c. z 1986 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z 26 października 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania aktów stanu cywilnego, sposobu prowadzenia ksiąg stanu cywilnego, ich kontroli, przechowywania i zabezpieczenia oraz wzorów aktów stanu cywilnego, ich odpisów, zaświadczeń i protokołów (Dz. U. Nr 136, poz. 884 ze zm.). Rozporządzenie to szczegółowo regulowało kwestie prowadzenia tych ksiąg. Z ustawy i rozporządzenia wynikało, że księgi te prowadzone są w formie papierowej. Dopiero p.a.s.c wprowadziło zmiany. Rejestracji stanu cywilnego dokonuje się bowiem w systemie teleinformatycznym (art. 5 ust.1), co oznacza, że nie prowadzi się tego rejestru w formie papierowych ksiąg. Natomiast zgodnie z art. 124 ust. 1 p.a.s.c. akt stanu cywilnego sporządzony w księdze stanu cywilnego prowadzonej na podstawie przepisów dotychczasowych, przechowywanej przez kierowania urzędu stanu cywilnego, podlega przeniesieniu do rejestru stanu cywilnego. Staje się on z chwilą przeniesienia do rejestru stanu cywilnego aktem stanu cywilnego w rozumieniu przepisów p.a.s.c. (art. 124 ust. 5 p.a.s.c.). Zgodnie z art. 44 ust. 1 p.a.s.c kierownik urzędu wydaje z rejestru stanu cywilnego odpisy zupełne i skrócone aktów stanu cywilnego, przy czym taki odpis jest wydawany na piśmie utrwalonym w postaci papierowej albo na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej, opatrzonym kwalifikowanym podpisem teleinformatycznym (art. 44 ust. 1 i 6 p.a.s.c). Niemniej jest to cały czas odpis z rejestru stanu cywilnego prowadzonego w systemie elektronicznym. Prawdą jest, że akt stanu cywilnego sporządzony przed wejściem w życie informatyzacji ksiąg stanu cywilnego (jak ma to miejsce w tej sprawie) może zostać zamieszczony jako odwzorowanie cyfrowe, jako element akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego (art. 124 ust. 6 p.a.s.c.). Jednakże czynność ta została pozostawiona decyzji organu, co wynika z użytego w przepisie zwrotu normatywnego. Po drugie zamieszczenie następuje siłą rzeczy w postaci odwzorowania cyfrowego, tj. sporządzenia skanu aktu (vide komentarz do art. 124 p.a.s.c. pod red. Konrad Osajda, Maciej Domański i Jerzy Styk, C.H.BECK 2023, str. 613). Nie jest to zatem taki dokument, którego zażądała skarżąca. Zgodnie z art. 26 ust. 1 p.a.s.c dokumenty stanowiące podstawę sporządzenia aktu stanu cywilnego stanowią akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego. Jako część tych akt należy uznać także – o ile zostanie sporządzony - odwzorowany cyfrowo akt stanu cywilnego sporządzony w księgach papierowych. Dokumenty gromadzone w aktach zbiorowych rejestracji stanu cywilnego mogą zgodnie z § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 9 lutego 2015 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru stanu cywilnego oraz akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1904 ze zm.) zasadniczo przyjąć trzy formy: dokumentu elektronicznego, dokumentu odwzorowanego cyfrowo (rzetelnie oddaje pierwotną treść dokumentu papierowego) oraz dokumentu niesporządzonego w formie elektronicznej, co w praktyce odnosi się do dokumentów papierowych niepoddanych procesowi skanowania. Dokumenty te mogą być wydawane uprawnionym podmiotom w dwóch formach: w postaci elektronicznej oraz jako dokument w formie papierowej poświadczonej za zgodność z oryginałem przez kierownika urzędu podpisem własnoręcznym. Gdyby zatem skarżąca domagała się wydania zeskanowanego aktu urodzenia syna, wówczas, jak słusznie ocenił WSA w Gliwicach – po odwzorowaniu cyfrowym tego aktu na podstawie art. 124 ust. 6 p.a.s.c. - możliwe byłoby wydanie takiego zeskanowanego dokumentu w postaci kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez kierownika urzędu, z podpisem własnoręcznym. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca przyjął, iż akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego prowadzone na podstawie p.a.s.c. z 1986 r., a były to dokumenty papierowe - mogą być zamieszczone w rejestrze stanu cywilnego jako odwzorowanie cyfrowe lub może być zamieszczony w tym rejestrze opis tych dokumentów (art. 124 ust. 7 p.a.s.c.). Tym samym wszelkie dokumenty odwzorowane cyfrowo (skany dokumentów papierowych) mogą być wydawane podmiotom wymienionym w art. 26 ust. 4 p.a.s.c , zarówno w postaci elektronicznej, jak i w formie papierowej. Tym samym dotyczy to także zeskanowanego aktu stanu cywilnego, sporządzonego w papierowej księdze stanu cywilnego, jako części akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego. Przedmiotem jednak zaskarżonej decyzji było rozstrzygnięcie w sprawie wydania kserokopii aktu stanu cywilnego poświadczonej za zgodność z oryginałem. Tak sprecyzowane żądanie należało uznać za bezprzedmiotowe. Sprawą bowiem w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. było żądanie wydania kopii oryginału aktu urodzenia, tj. wpisu do księgi stanu cywilnego, czyli czynności, które nie mają charakteru teleinformatycznego. Chodziło o prostą czynność faktyczną polegającą na skserowaniu fragmentu papierowej księgi stanu cywilnego. Rację ma zatem skarżący organ, że Sąd wojewódzki dokonał w takim stanie faktycznym błędnego zastosowania - poprzedzonego błędną wykładnią - art. 26 ust. 4 pkt 2 i 124 ust. 6 p.a.s.c. poprzez uznanie, że ww. przepisy stanowią podstawę prawną do wydania na wniosek matki poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii oryginału aktu urodzenia dziecka. Jak już wywiedziono, przepisy te stanowią podstawę prawną załatwienia innego rodzaju sprawy, tj. wydania odwzorowanego cyfrowo aktu stanu cywilnego jako jednego z dokumentów akt, nie zaś samego aktu stanu cywilnego. Ten akt bowiem ma obecnie postać teleinformatyczną, przeniesioną na zasadzie migracji z papierowej księgi stanu cywilnego (art. 124 ust. 1 p.a.s.c.) i podlega on wydaniu jedynie w formie odpisu zupełnego i odpisu skróconego (art. 44 ust. 1 pkt 1 p.a.s.c.). Natomiast skarżąca domagała się wydania właśnie owego aktu stanu cywilnego, czego zarówno obecne przepisy p.a.s.c., jak i poprzednie, nie przewidywały. Jedyną formą są odpisy aktów i takowy został jej wydany. Nie jest wobec tego uprawnione utożsamienie dokumentu z akt zbiorowych (po zeskanowaniu akt stanu cywilnego wpisany do dawnych ksiąg stanu cywilnego) z żądaniem aktu stanu, tj. wpisu o urodzeniu, w formie kserokopii. Jak trafnie wskazał organ, wgląd do aktu stanu cywilnego dokonanego w formie dokumentu papierowego, może nastąpić jedynie na podstawie art. 130 ust. 5 p.a.s.c. Mianowicie można umożliwić osobie uprawnionej wykonanie fotokopii aktu stanu cywilnego, jeżeli jej wykonanie nie zagraża trwałości księgi i zawartych w niej aktów. Jednocześnie taka fotokopia nie ma mocy dokumentu urzędowego. Taką bowiem moc będzie miał odwzorowany cyfrowo akt załączony do akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego i wydany na podstawie art. 26 ust. 4 p.a.s.c. Niemniej nie ma racji WSA w Gliwicach utożsamiając te dwa rodzaje form utrwalenia treści aktu stanu cywilnego. Przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia przepisów p.a.s.c., co do zasady prawidłowa, dotyczy jednak zupełnie innego rodzaju żądania, niż to, które stanowiło przedmiot sprawy administracyjnej. W obowiązującym stanie prawnym nie ma podstawy prawnej do decyzyjnego załatwienia wniosku skarżącej o wydanie i doręczenie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii aktu urodzenia jej dziecka. Wprawdzie w świetle art. 2 ust. 5 i 6 p.a.s.c. czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego innych niż akty stanu cywilnego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej albo czynności materialno-technicznej, a odmowa dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego następuje w formie decyzji administracyjnej, to jednak w niniejszej sprawie brak jest podstaw, aby uznać, że wniosek skarżącej o wydanie i doręczenie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii aktu urodzenia był wnioskiem o dokonanie określonych czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego. Zasadniczo czynności rejestracyjne w sferze stanu cywilnego obejmują rejestrację w formie aktów stanu cywilnego (art. 2 ust. 2), adnotacji w akcie stanu cywilnego (art. 23), wzmianki dodatkowej w akcie stanu cywilnego (art. 24), przypisków przy akcie stanu cywilnego (art. 25) lub zmian w zakresie aktów stanu cywilnego (art. 35 i nast.) – vide wyrok WSA w Kielcach z 2 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 900/21. Skoro żądanie nie dotyczyło wydania dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego, ale dokumentu którego wydanie nie jest przewidziane w przepisach p.a.s.c. - postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co słusznie zostało podjęte przez Wojewodę. Postępowanie w tym przedmiocie zostało wszczęte i prowadzone, w innym wypadku nie można wykluczyć wydania przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. (vide komentarz do p.a.s.c. pod red. Konrad Osajda, Maciej Domański i Jerzy Styk, C.H.BECK 2023, str. 183). Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.