II OSK 2695/22

Dnia 12 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 209/22 w sprawie ze sprzeciwu W. K. i Z. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2022 r., nr SKO.GP.4000.1134.2021 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 209/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Poznaniu w przedmiocie warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia 29 listopada 2021 r., nr RPPiOŚ.6730.163.2021, Wójt odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków wolnostojących przy ul. [...] w D., gm. D., na działce ew. nr [...]. Powodem, dla którego odmówiono inwestorowi ustalenia warunków zabudowy jest to, że w obszarze analizowanym nie ma takiej działki, która odpowiadałaby linii zabudowy, powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Wójt nie zgodził się na to, aby zabudowa na działce inwestycyjnej była realizowana w oddaleniu o 40 m i 70 m od ulicy [...]. Zdaniem Wójta, zgoda na taki projekt doprowadzi do powstania kolejnych linii zabudowy. Odwołanie od ww. decyzji wniósł inwestor. Zaskarżoną decyzją SKO w Poznaniu, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium, ziściły się przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji. Ponadto SKO wskazał, że w sprawie znalazły zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", obowiązujące przed dniem 3 stycznia 2022 r. co wynika z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986). Kolegium wskazało, że spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje wtedy, kiedy analizie zostaną poddane działki znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie działki znajdujące się przy tej samej ulicy. Zdaniem SKO, analiza musi objąć wszystkie działki z obszaru analizowanego, bo tak należy rozumieć sąsiedztwo, a dostęp z tej samej drogi publicznej jest rozumiany jako styczność z nią dla celu wyznaczenia linii zabudowy. Poza tym niezbędne jest uzbrojenie terenu w taki sposób, aby funkcja zagospodarowania mogła być realizowana. Kolegium stwierdziło, że decyzja Wójta nie zawiera niezbędnych załączników. Załączniki powinny zostać podpisane przez osobę do tego upoważnioną, a to nie nastąpiło. Podpisanie decyzji i jej załączników jest obowiązkiem organu administracji publicznej. Kolegium uznało, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Nie zgodziło się z inwestorem co do poszerzenia obszaru analizowanego, ponieważ zasadą jest, że ten jest wyznaczany jako trzykrotność szerokości frontu działki. Wyjątkiem od tej zasady jest jego poszerzanie, jednakże rolą organu planistycznego nie jest "poszukiwanie" obiektów do analizy. Organ II instancji stwierdził, że Wójt nie przeprowadził prawidłowej analizy, ponieważ powinna nastąpić analiza całego obszaru, a nie tylko jego fragmentu. Skoro jakaś działka została objęta analizą, wszystkie jej parametry powinny zostać zbadane i wzięte pod uwagę dla sporządzania ostatecznych wskaźników, według których następnie będzie się decydować o prawie do ustalenia warunków zabudowy. Wójt przeanalizował jedynie siedem działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Tej zaś nie odniósł do innych działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Takie przeprowadzenie analizy powoduje naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Nie ustalono wyczerpująco, jakie są parametry zabudowy zastanej objętej obszarem analizowanym. Dlatego SKO poleciło Wójtowi dokonać ponownej analizy, uwzględnić brakujące wskaźniki. Jeżeli organ I instancji zdecyduje się na odstępstwo w przyjmowaniu parametrów, to powinien to uzasadnić. Powodem, dla którego Kolegium wydało decyzję kasatoryjną jest fakt, że skoro wydano decyzję negatywną, nie może dojść pierwszy raz do wydania decyzji pozytywnej w postępowaniu odwoławczym. Tego wymaga zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. Zakres czynności, jaki musiałyby być dokonany znacząco przekracza zakres postępowania dowodowego uzupełniającego. Wtedy nie służyłoby już odwołanie od tak wydanej decyzji. Powyższą decyzję zaskarżyli sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 104 § 2 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw od decyzji SKO w Poznaniu wniosło o jego oddalenie. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 209/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 209/22, oddalając sprzeciw, wskazał na zakres postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasatoryjną wynikający z art. 134 § 1, art. 64b § 1 i art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." – por. wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r., II OSK 3665/19; wynikający z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. kasatoryjny charakter zaskarżonej decyzji; oraz merytoryczny zakres postępowania o ustalenie warunków zabudowy, które wymaga wiedzy fachowej. W niniejszej zaś sprawie przedmiotem analizy planistycznej nie były wszystkie działki, które znalazły się w wyznaczonym przez organ I instancji obszarze analizowanym. W tych warunkach zbyt duży zakres, jaki miałby wyjaśnić organ odwoławczy sprawiał, że zastosowanie art. 136 K.p.a. doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dlatego zastosowanie przez SKO art. 138 § 2 K.p.a. było w niniejszej sprawie uzasadnione. Wymagane jest bowiem ustalenie parametrów zabudowy wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, czego nie może uczynić Sąd Administracyjny rozpoznający sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, lecz – właśnie organ administracyjny I instancji. Nie doszło też do naruszenia art. 104 § 2, ani art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ Kolegium prawidłowo wykazało, że nadal pozostaje do wyjaśnienia znaczny zakres sprawy. Tylko jego wyjaśnienie będzie mogło prowadzić do dokonania merytorycznej oceny sprawy pod kątem spełnienia przez inwestora warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zasadnie zatem SKO w Poznaniu zaniechało merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie było to możliwe, ponieważ organ I instancji nie posiadał wymaganych wiadomości o sprawie, a na podstawie ustaleń, jakie ostatecznie poczynił, nie dało się rozstrzygnąć sprawy. Było zbyt wiele braków, których Kolegium nie mogło uzupełnić, co już wyjaśniono. Natomiast Sąd nie zgodził się z niektórymi twierdzeniami SKO. Jednakże to nie ma żadnego wpływu na to, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Po pierwsze, brak podpisów pod załącznikami do decyzji Wójta nie stanowią rażącego naruszenia przepisów prawa, które prowadziłyby do uchylenia tejże decyzji (por. wyroki NSA: z 9 lipca 2014 r., II OSK 270/13; z 23 lutego 2012 r., I OSK 2338/10; wyrok WSA w Rzeszowie z 3 października 2017 r., II SA/Rz 847/17). Po drugie, Sąd nie zgodził się z twierdzeniem, że w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie można wydać decyzji pozytywnej, jeżeli decyzja organu I instancji miała charakter negatywny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 października 2017 r., II SA/Po 760/17; wyrok WSA w Poznaniu z 2 czerwca 2011 r., IV SA/Po 250/11). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i uznanie, że dla zastosowania przywołanego przepisu konieczne jest ustalenie wszystkich wymaganych parametrów dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, w sytuacji w której Organ I instancji odmawiając wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków wolnostojących przy ul. [...] w D., gmina D., na działce ewidencyjnej nr [...], prawidłowo dokonał oceny obszaru analizowanego stwierdzając, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji nie jest możliwe, ponieważ: a) doprowadziłoby do powstania kolejnych linii zabudowy, albowiem istniejąca zabudowa oddalona jest od pasa drogowego od 5 do 15 m, podczas gdy planowana zabudowa na działce inwestycyjnej miała być realizowana w oddaleniu o 40 m i 70 m od ul. [...], b) planowana zabudowa nie spełnienia wymogu zgodności ze średnim wskaźnikiem zabudowy, tj. średnia wartość powierzchni zabudowy kształtuje się na poziomie 14,8%, podczas gdy wskaźnik dla zabudowy planowanej kształtuje się na poziomie 19,6%, c) średni wskaźnik elewacji frontowej kształtuje się na poziomie 11 m (przy tolerancji 20% na poziomie 8,8 m do 13,2 metrów), "podczas gdy szerokość elewacji frontowej wskazanej przez inwestora wynosi w szerokości, a z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, tj. m.in., gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez brak wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję oraz przyjęcie, że nie miało miejsce naruszenie prawa procesowego, poprzez zastosowanie przez SKO art. 138 § 2 K.p.a. i w rezultacie organ ten mógł wydać decyzję kasatoryjną, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w sytuacji w której organ I instancji wydając decyzję o odmowie wydania warunków zabudowy w sposób prawidłowy wyjaśnił zakres sprawy, a postępowanie prowadzone przez organ I instancji nie było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, w związku z czym nie zachodziły podstawy do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji trafnie wyłożył w ramach art. 64e p.p.s.a. z jakich względów organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie zaś do treści tego organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy stwierdzi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej zaś sprawie organ odwoławczy trafnie dostrzegł, co ocenił Sąd I instancji, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego – nie dokonano ustaleń w kluczowych kwestiach, a mianowicie, analizą planistyczną objęto tylko niektóre z działek znajdujących się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Akta administracyjne dowodzą, a w szczególności część graficzna wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, że w obszarze analizowanym znajdują się inne zabudowane działki, których poszczególne parametry nie zostały w sprawie uwzględnione dla ustalenia tego jak przestrzennie kształtują się poszczególne parametry zabudowy terenu, tak aby można było stwierdzić jak kształtuje się średnia wielkość poszczególnych parametrów zabudowy. Sąsiednią zabudowę należy w sprawach zagospodarowania przestrzennego utożsamiać z zabudową, która znajduje się w obszarze analizowanym, a nie tylko do sąsiednich działek, tj. znajdujących się najbliżej działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Dlatego Sąd I instancji trafnie ocenił, że Kolegium prawidłowo wykazało, iż nadal pozostaje do wyjaśnienia znaczny zakres sprawy, a tylko jego wyjaśnienie będzie mogło prowadzić do dokonania merytorycznej oceny sprawy pod kątem spełnienia przez inwestora warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tym zakresie wbrew argumentacji skargi kasacyjnej nie można przyjąć aby zaskarżona decyzja naruszała art. 104 § 2 K.p.a., czy też art. 107 § 3 K.p.a. Zresztą w skardze kasacyjnej nie jest kwestionowane, że decyzja organu I instancji w omawianym zakresie zawiera uchybienia procesowe, jednak w ocenie strony skarżącej uchybienia te nie mają wpływu na wynik sprawy, ponieważ z uwagi na tzw. "drugą linię zabudowy", średnią wartość powierzchni zabudowy i średni wskaźnik elewacji frontowej – i tak zachodzą podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jednak jeżeli w sprawie nie objęto analizą planistyczną wszystkich zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, to aktualnie brak jest podstaw do przyjęcia jak dokładnie kształtują się parametry zabudowy, w tym wskazywana w skardze kasacyjnej powierzchnia zabudowy i elewacja frontowa. W tych warunkach skarżący nie mogą więc skutecznie powoływać się na średnie wielkości parametrów, które zostały wskazane w decyzji organu I instancji skoro nie wiadomo, czy są one prawidłowe w związku z nieuwzględnieniem przez organ I instancji wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. W tym kontekście w skardze kasacyjnej nie wykazano aby uwzględnienie parametrów zabudowy wszystkich działek nie przekładało się na zmianę przyjętych w decyzji organu I instancji średnich parametrów zabudowy. Nie wykazano tym samym w skardze kasacyjnej aby stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienie procesowe nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnośnie zaś podnoszonej w skardze kasacyjnej problematyki dotyczącej tzw. "drugiej linii zabudowy" należy wskazać, że Sąd I instancji w ogóle nie zajął się tą kwestią; natomiast organ odwoławczy opierając się na wykładni przepisów prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (co mieści się w ramach treści art. 138 § 2a K.p.a.) wskazał, że określona ocena w zakresie wyznaczenia linii zabudowy powinna wynikać z dokonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej, co wpisuje się we wskazaną przez organ odwoławczy i zaakceptowaną przez Sąd I instancji oceną co do konieczności przeprowadzenia prawidłowo analizy całej zabudowy znajdującej się na działkach w granicach terenu analizowanego. Trudno jest zatem stwierdzić, że w związku z tego rodzaju oceną w sprawie przesądzone jest, że wyznaczenie tzw. "drugiej linii zabudowy" stanowi przeszkodę do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, a na taką przeszkodę wskazuje się w skardze kasacyjnej. Poza tym należy uwzględnić, że w konkretnej sprawie może nie być konieczności wyznaczenia linii zabudowy. Skoro linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego jej zagospodarowania (por. wyrok NSA z 7 października 2020 r., II OSK 2145/20). Zauważyć należy, że pojęcie pasa drogowego uregulowane jest w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i odnosi się wyłącznie do dróg uregulowanych tą ustawą (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r., II OSK 2389/20). Ponadto przepisy § 4 ust. 2-4 ww. rozporządzenia konsekwentnie posługują się w odniesieniu do obowiązującej linii zabudowy liczbą pojedynczą, a nie mnogą. Potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej zawiera natomiast wprost ust. 3 powołanego paragrafu. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas zgodnie z tym przepisem, obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Taki sposób ustalania linii zabudowy jest również uzasadniony względami celowościowymi. Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej. Prawidłowe usytuowanie natomiast planowanego budynku od strony sąsiednich działek budowlanych zapewniają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2021 r., II OSK 2119/18). Wynika z tego, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i prezentując określony kierunek wykładni przepisów prawa, zasadnie wskazał na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń odnośnie ustalenia drugiej linii zabudowy. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.