I OSK 1639/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Po 831/21 w sprawie ze skargi K. Ł. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18 sierpnia 2021 r. nr SN-III.7570.89.2021.11 w przedmiocie ustalenia i przyznania odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Po 831/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18 sierpnia 2021 r. nr SN-III.7570.89.2021.11 w przedmiocie ustalenia i przyznania odszkodowania w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II. zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz strony skarżącego kwotę 1 086 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że na gruncie badanej sprawy okoliczność dotycząca wydania nieruchomości została pominięta przez Wojewodę Wielkopolskiego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają żadne ustalenia w tej sprawie i nie ma żadnej adnotacji, czy protokół taki został sporządzony. W ocenie Sądu powyższy dokument może mieć istotne znacznie dla ostatecznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem może rzutować na podwyższenie wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartość nieruchomości, co ma niebagatelne znacznie z punktu widzenia ochrony interesów skarżącego. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Wojewoda Wielkopolski zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2023 poz. 1634 t.j., dalej "p.p.s.a") oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej "k.p.a.") i art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176, dalej "specustawa drogowa") poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, które doprowadziło Sąd do błędnych wniosków w ocenie stanu sprawy poprzez uznanie, iż Wojewoda Wielkopolski nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, dotyczącego zaistnienia ustawowych przesłanek powiększenia o 5% wartości nieruchomości odszkodowania przysługującego skarżącemu, co było bezpośrednią przyczyną uchylenia przez sąd I instancji decyzji Wojewody Wielkopolskiego, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego okoliczność ta była niesporna, a także ustalono ponad wszelką wątpliwość, że nieruchomość objęta postępowaniem o ustalenie odszkodowania nie została wydana Gminie Nowy Tomyśl w terminie warunkującym powiększenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do pozyskania ewentualnego protokołu wydania nieruchomości, o którym mowa w piśmie Burmistrza Nowego Tomyśla z 22 lipca 2020 r., podczas gdy z wyjaśnień strony złożonych w toku rozprawy przed sądem I instancji dotyczących kwestii wydania nieruchomości przez jej byłego właściciela wynika, że nigdy nie doszło do jej formalnego wydania, a w konsekwencji ewentualny protokół wydania nieruchomości nie mógł powstać, ani tym bardziej mieć wpływu na kształt rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego. W związku z toczącym się postępowaniem sądowym, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci protokołu rozprawy z 20 kwietnia 2020 r., znajdującego się w aktach sądu I instancji w sprawie I SA/Po 831/21 na okoliczność braku formalnego wydania Gminie Nowy Tomyśl nieruchomości objętej postępowaniem administracyjnym przez skarżącego w terminie 30 dni od dnia ostateczności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. W świetle powyższego wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył nadto, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się zarzucanych skargą kasacyjną naruszeń prawa procesowego. Kluczowa w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie czy przewidziany w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej 5% bonus z tytułu przejścia na własność podmiotu publicznoprawnego nieruchomości niezabudowanej jest elementem niezbędnym decyzji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należy zauważyć, że z treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, ustawodawca rozróżnia w nim dwie sytuacje. Pierwsza - dotyczy przejścia na własność podmiotu publicznoprawnego nieruchomości niezabudowanej a druga - nieruchomości zabudowanej. W pierwszym przypadku wydaniu podlega grunt a w drugim, aby uzyskać, przewidziany w tym przepisie bonus 5%, dotychczasowy właściciel nieruchomości musi także opróżnić znajdujące się na niej zabudowania. Inne rozumienie tego przepisu nie miałoby racji bytu, gdyż intencją ustawodawcy, przy wprowadzaniu tej regulacji prawnej, było osiągnięcie szczególnego celu w postaci znacznego przyspieszenia realizacji inwestycji drogowych. Uzupełnienie przesłanki słusznego odszkodowania o swoistą "zachętę", w postaci powiększenia o 5% należnego odszkodowania dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego, niż określone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń ma wpłynąć na przyśpieszenie procesu budowy inwestycji drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że o tym uprawnieniu (bonusie) organ winien orzekać z urzędu. Wynika to, po pierwsze, z brzmienia art. 18 ust. 1e specustawy, zwłaszcza z użytego przez ustawodawcę sformułowania "wysokość odszkodowania powiększa się o...." Po drugie, przemawia za tym wykładnia funkcjonalna powołanego przepisu (stymulujący charakter 5% zwiększenia odszkodowania, który ma zachęcać do wcześniejszego przekazywania nieruchomości bez potrzeby stosowania przymusu administracyjnego). Po trzecie, świadczy o tym także charakter postępowania odszkodowawczego, którego "nieuchronność" jest gwarantowana przepisem nakazującym jego wszczęcie i zakończenie w terminie 30 dni od daty ostateczności decyzji. Przy uwzględnieniu powyższych argumentów organ ma obowiązek odnieść się do możliwości zwiększenia odszkodowania o 5% w toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego, a tym samym w wydawanej decyzji. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że okoliczność wydania przedmiotowej nieruchomości, warunkująca przyznanie odszkodowania powiększonego o 5%, nie została zbadana w toku postępowania przez organy administracji. Potwierdzeniem tej okoliczności jest lakoniczne pismo Burmistrza Nowego Tomyśla z 22 lipca 2020 r. gdzie w punkcie trzecim poinformowano jedynie, że "nie nastąpiło wydanie nieruchomości przez właściciela; o wydaniu poinformuję odrębnym protokołem". W orzecznictwie prezentowany jest pogląd (podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie), że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione również wtedy, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy analizowanej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki NSA z: 30 sierpnia 2017 r., I OSK 2977/15, 13 października 2017 r., I OSK 3216/15, 9 listopada 2017 r., I OSK 63/16 publik.CBOSA). Poza tym, co istotne, powyższe uprawnienie wynika z ustawy szczególnej, a jego zadaniem jest motywacyjne oddziaływanie na strony postępowania tak, by sprawniej i mniej boleśnie zakończyła się cała procedura wywłaszczeniowo-odszkodowawcza. Mając zatem te okoliczności na uwadze, organ powinien był w tego rodzaju sytuacji niezmiernie starannie i rzetelnie postępować, tak by cel powyższego unormowania mógł być w istocie realizowany. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor podjął działania zmierzające do objęcia w faktyczne władztwo wywłaszczonej nieruchomości, a skarżący czynił w tym przeszkody. Pamiętać przy tym należy, że podpisanie protokołu zdawczo – odbiorczego nie jest jedyną formą wydania nieruchomości w świetle art. 18 ust. 1e specustawy drogowej – zob. np. wyroki NSA z 13 października 2017 r., I OSK 3227/15 oraz z 9 listopada 2017 r., I OSK 63/16 – CBOSA). W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), jeżeli chodzi o ocenę działań obywateli, organ władzy publicznej winien przyjmować zasadę domniemania dobrej wiary (preasumptio boni viri). Domniemanie to stanowi istotny komponent takich zasad ogólnych postępowania administracyjnego jak zasada praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz zasada zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W konsekwencji należało podzielić ocenę Sądu I instancji, że decyzja organu odwoławczego wymyka się spod kontroli sądowej, z powodu braku danych w zakresie dobrowolnego wydania nieruchomości przez skarżącego. Nie można bowiem stwierdzić, w sposób niebudzący wątpliwości, czy nastąpiło dobrowolne wydanie nieruchomości. A tym samym, czy ustalone odszkodowanie na rzecz skarżącego było prawidłowe. Powyższe kwestie muszą być dla strony przejrzyste i ustalone w sposób prawidłowy. W związku z powyższym należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej za bezzasadny. Odmówić słuszności należy także zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. Uregulowanie zawarte w tym ostatnim przepisie określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Stanowi, że winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a dostatecznie przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten nie może co do zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku nie można skutecznie wytknąć kontrolowanemu wyrokowi Sądu I instancji. Sąd przeprowadził postępowanie wnikliwie, dokonał szczegółowej kontroli w sprawie, odniósł się do argumentacji skarżącego, wyjaśnił w uzasadnieniu swoje stanowisko, a to wszystko w zgodzie z zasadami postępowania sądowoadministracyjnego, a nadto dostrzegł okoliczności, które umknęły uwadze organu. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Końcowo należy wskazać, że jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego jest orzekanie na podstawie akt sprawy. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przy tym aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. są zarówno akta administracyjne sprawy, przekazane sądowi przez organ administracji publicznej na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a., które zgodnie z art. 286 § 1 p.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji zwracane są temu organowi, jak i akta sądowe sprawy, które tworzy się dla każdej sprawy sądowoadministracyjnej (art. 12 a p.p.s.a.). Przepisy te, z mocy odesłania zawartego w art. 193 p.p.s.a., mają zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Tym samym treść protokołu rozprawy z 20 kwietnia 2020 r., znajdującego się w sądowych aktach sprawy, brana jest z urzędu pod uwagę przy orzekaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych względów wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej nie mógł być uwzględniony. Konkludując uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.