I SA/Po 831/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna – Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agata Pasternak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K.Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i przyznania odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm. – dalej: "specustawa drogowa"), w związku z art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 5, art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 – dalej: "K.p.a."): 1) ustalił odszkodowanie na rzecz K. Ł. z tytułu przejścia z mocy prawa na własność Gminy [...] działki numer [...] o powierzchni [...] ha, położonej w G. na kwotę: [...] zł, 2) zobowiązał Burmistrza [...] do zapłaty odszkodowania w kwocie wskazanej w pkt 1 w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Powyższą decyzje sprostowano postanowieniem z [...] lipca 2021 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej Burmistrzowi [...]. Inwestycja polegała na budowie ul. [...] i [...] w [...] i G.. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 23 czerwca 2020 r. Decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności. Działka [...] położona w G. stała się z dniem uzyskania klauzuli ostateczności w całości własnością Gminy [...]. Organ wyjaśnił, że podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczony grunt jest wartość rynkowa wywłaszczonych praw. W przedmiotowej sprawie jest to wartość prawa własności nieruchomości gruntowej przysługującego K. Ł. do działki numer [...] położonej w G.. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Do zapłaty odszkodowania zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. zobowiązany jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, którym w myśl art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) jest Burmistrz [...]. Starosta [...] wszczął zatem postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. W dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. działka numer [...] położona w G., dla której prowadzona była księga wieczysta, stanowiła własność K. Ł.. Burmistrz [...] pismem z dnia [...] lipca 2020 r. poinformował, że nie proponuje nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za działkę nr [...] położoną w G. w myśl art. 131 ust. 1 u.g.n. Ponadto, Burmistrz [...] udzielił informacji, że nie nastąpiło wydanie nieruchomości, o wydaniu nieruchomości poinformuje odrębnym protokołem. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. dopuścił jako dowód w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego dla działki numer [...] położonej w G.. Organ uznał operat szacunkowy za sporządzony prawidłowo i na nim oparł swoje stanowisko ustalając wysokość odszkodowania. Starosta [...] ustalił, że decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu 23 czerwca 2020 r., zatem w myśl art. 18 ust. 1e specustawy drogowej termin na wydanie nieruchomości umożliwiający powiększenie odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości określony na 30 dni upłynął 23 lipca 2020 r. włącznie. Zatem nie ma zastosowania art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Wartość odszkodowania wynika z kwoty określonej w operacie szacunkowym. Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postepowania i przeanalizował następnie operat szacunkowy z 26 listopada 2020 r., stwierdzając, że jest od prawidłowy i nie budzi zastrzeżeń. Odnosząc się do zarzutów odwołującego dotyczących nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie biegły odniósł się do zastrzeżeń zgłoszonych przez odwołującego w drodze pisemnej, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na ocenę operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie. Ponadto organ pierwszej instancji uzasadnił w zaskarżonej decyzji, że powodem odstąpienia od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej jest obowiązujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Istotnie, w procesie oceny zasadności zaniechania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez organ, nie sposób pominąć powyższy kontekst. W skardze z dnia [...] października 2021 r. skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w kwocie [...]zł, albo uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zwrot kosztów postępowania od strony przeciwnej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 13, art. 14 i art. 50 K.p.a. Zdaniem skarżącego organ wydający zaskarżoną decyzję nie podjął wystarczających kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wojewoda nie rozważył argumentów skarżącego. W postępowaniu w pierwszej instancji skarżący nie miał możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu w postaci uczestnictwa w rozprawie administracyjnej, której w pierwszej instancji nie przeprowadzono. Wojewoda skupił się na formalnej ocenie wykonanych przez rzeczoznawcę operatów szacunkowych. Natomiast nie wziął pod uwagę istotnych argumentów, które skarżący podniósł w odwołaniu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyjaśnia, że w świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Kontrola ta dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania. Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem Sąd, administracyjny orzeka, na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ podatkowy drugiej instancji naruszyły przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego za przedmiotową działkę numer [...] o powierzchni [...] ha, położoną w G., w związku z przejęciem z mocy prawa na własność Gminy [...], stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym jej usunięcie z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy specustawy drogowej. Stosownie do treści art. 12 ust. 4a specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 4f i ust. 5 specustawy drogowej). Według art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (ust. 1). W przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego (ust. 1e). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (ust. 3). Jak stanowi art. 23 specustawy drogowej w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analiza akt sprawy z punktu widzenia powyższych unormowań dowodzi, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej Burmistrzowi [...]. Inwestycja polegała na budowie ul. [...] i [...] w [...] i G.. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 23 czerwca 2020 r. Z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości przed jej nabyciem z mocy prawa przez Gminę [...] był skarżący. Stan własności został ujawniony w księdze wieczystej. Dla potrzeb rozpatrywanej sprawy, a konkretnie określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie operatu szacunkowego. Organ ocenił operat szacunkowy jako zgodny z przepisami Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555). Dokument ten jest jasny, logiczny i spójny. W rezultacie mógł on stanowić podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania należnego skarżącemu. W tym miejscu Sąd stwierdza, że z akt administracyjnych sprawy bezspornie wynika, że na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, pismem z [...] lipca 2020 r. Starosta [...] zwrócił się do Burmistrza [...] z zapytaniem czy: 1) zgodnie z art. 131 ust. 1 u.g.n. Gmina proponuje w ramach odszkodowania za wyżej wymienioną działkę nieruchomość zamienną; 2) czy już nastąpiło, bądź kiedy nastąpi wydanie przez byłego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położona w G.. Pismem z [...] lipca 2020 r. Burmistrz [...] poinformował, że: 1) nie proponuje nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za przejętą nieruchomość; 2) nie nastąpiło wydanie nieruchomości przez właściciela. Jednocześnie Burmistrz w powyższym piśmie z [...] lipca 2020 r. wskazał, że o wydaniu nieruchomości poinformuje Starostę odrębnym protokołem. Sąd zauważa, że na gruncie badanej sprawy okoliczność dotycząca wydania nieruchomości została pominięta przez Wojewodę. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają żadne ustalenia w tej sprawie i nie ma żadnej adnotacji, czy protokół taki został sporządzony. W ocenie Sądu powyższy dokument może mieć istotne znacznie dla ostatecznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem może rzutować na podwyższenie wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartość nieruchomości, co ma niebagatelne znacznie z punktu widzenia ochrony interesów skarżącego. Z tego względu konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji celem wyjaśnienia powyższej kwestii przez organ odwoławczy, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Wojewoda winien przede wszystkim ustalić z jakich przyczyn dokumentu tego brak w aktach sprawy, a nadto czy spełnione zostały przesłanki do ustalenia podwyższonego odszkodowania, jak oczekuje tego skarżący. W kontekście powyższego należy wskazać, że decyzja organu odwoławczego wymyka się spod kontroli sądowej z powodu braku danych w zakresie protokołu dotyczącego wydania nieruchomości. Nie można bowiem stwierdzić, w sposób niebudzący wątpliwości, czy ustalone odszkodowanie na rzecz skarżącego było prawidłowe. Powyższe kwestie muszą być dla strony prawidłowe i przejrzyste. Określona w art. 7 K.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, jest jedną z głównych zasad postępowania administracyjnego. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, poddanego wszechstronnej analizie, organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 K.p.a.). Jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony możliwym jest dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku, a następnie wyda decyzję odpowiadającą przepisom obowiązującego prawa. Zalecenia co dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań Sądu. Organ winien w sposób niebudzący wątpliwości ustalić w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy. Uwieńczeniem powyższego winna być prawidłowo sporządzona decyzja, po zebraniu przez organ kompleksowego materiału dowodowego i jego ocenie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł w p. I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono, jak w p. II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi.