I FSK 1481/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Cudak, Sędzia NSA Marek Kołaczek (sprawozdawca), Sędzia NSA Izabela Najda – Ossowska, Protokolant Natalia Grzelak, po rozpoznaniu w 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Lu 67/22 w sprawie ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w L. na interpretacje indywidualną Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej z dnia 26 listopada 2021 r., nr 0113-KDIPT1-2.4012.620.2021.3.JSZ w przedmiocie podatku od towarów i usług 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej na rzecz L. sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrok Sądu pierwszej instancji. 1.1. Zaskarżonym wyrokiem z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Lu 67/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: Wnioskodawca, Spółka) na interpretację indywidualną Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej (dalej: "Organ", "Dyrektor KIS") z 26 listopada 2021 r. w przedmiocie podatku od towarów i usług, uchylił zaskarżoną interpretację indywidualną i zasądził od Organu na rzecz Wnioskodawcy zwrot kosztów postępowania sądowego. 1.2. Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Zaskarżoną interpretacją indywidulaną Organ uznał za nieprawidłowe stanowisko Wnioskodawcy o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie nieuznania Spółki wykonującej powierzone zadania własne Województwa Lubelskiego za podatnika podatku od towarów i usług oraz braku opodatkowania podatkiem od towarów i usług ww. czynności oraz nieuznania uzyskiwanej przez Spółkę od województwa rekompensaty za podlegającą opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. Spółka została utworzona na podstawie Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia [...] r. Spółce powierzone zostanie prowadzenia działalności obejmującej wspieranie i promowanie rozwoju Województwa Lubelskiego (dalej: Województwo), poprzez wprowadzanie przez tę Spółkę na rynek regionalny instrumentów finansowych asygnowanych na realizację celów polityki rozwoju Województwa, w tym na kreowanie aktywności podmiotów gospodarczych (§ 1 umowy spółki). Zgodnie z § 4 ust. 1 umowy Spółki celem jej działalności jest zarządzanie środkami finansowymi w obszarze wsparcia rozwoju mikro, małych i średnich przedsiębiorstw w szczególności poprzez ułatwienie dostępu do finansowania. Jedynym udziałowcem Spółki (posiadającym całość udziałów) jest Województwo. Wnioskodawca pozostaje zatem pod całkowita kontrolą i nadzorem swojego jedynego udziałowca. Wnioskodawca zawrze z Województwem umowę, na mocy której zostaną mu powierzone do realizacji zadania własne Województwa polegające na: 1) zarządzaniu wkładami zwróconymi z instrumentów inżynierii finansowej realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Lubelskiego na lata 2007-2013, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz zarządzaniu przychodami wygenerowanymi na tych środkach; 2) zarządzaniu środkami finansowymi, oraz ich efektywne angażowanie w obszarze wsparcia rozwoju mikro, małych i średnich przedsiębiorstw; 3) tworzeniu organizacyjnych i finansowych warunków sprzyjających rozwojowi i pobudzaniu aktywności gospodarczej oraz podnoszeniu poziomu konkurencyjności i innowacyjności Województwa. Na mocy tej umowy Województwo powierzy Spółce czasowo, na okres realizacji tych zadań, środki finansowe. Wnioskodawca zwracał uwagę na treść § 4 ust 2 umowy Spółki, w którym określono przedmiot jej działalności, który obejmuje m.in. pozostałe formy udzielania kredytów (PKD 64.92.Z), pozostałą działalność wspomagającą usługi finansowe, z wyłączeniem ubezpieczeń i funduszów emerytalnych (PKD 66.19.Z), pozostałą działalność wspomagającą prowadzenie działalności gospodarczej, gdzie indziej niesklasyfikowaną (PKD.82.99.Z), pozostałe pozaszkolne formy edukacji, gdzie indziej niesklasyfikowane (PKD 85.59.B), pozostałe doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i zarządzania (PKD 70.22.Z), działalność rachunkowo-księgowa i doradztwo podatkowe (PKD 69.20.Z). Wnioskodawca stwierdza, że działać będzie wyłącznie w celu realizacji powierzonych mu zadań własnych Województwa pod pełną kontrolą tej jednostki samorządu terytorialnego, a jego działalność nie jest w żadnym stopniu nastawiona na generowanie zysku. Sytuacja prawna i finansowa będzie zatem analogiczna jak innych jednostek utworzonych przez Województwo, np. jednostek budżetowych, tworzonych wyłącznie w celu realizacji zadań własnych nałożonych na jednostkę samorządu terytorialnego przez przepisy prawa. Spółka podkreśliła również, że wymiar rekompensaty nie podlega mechanizmom rynkowym (swobodnemu uznaniu stron). Wypłacana przez Województwo rekompensata nie ma charakteru wynagrodzenia, a stanowi jedynie zwrot kosztów poniesionych przez Wnioskodawcę w celu realizacji powierzonych mu zadań. Wnioskodawca będzie bowiem zobowiązany do ponoszenia kosztów i wydatków związanych z realizacją umowy, w sposób celowy, rzetelny, racjonalny i oszczędny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, który zapewni prawidłową i terminową realizację zadań oraz osiągnięcie celów umowy. Województwo będzie dokonywało bieżącego sprawdzenia przeznaczenia środków związanych z realizacją umowy. Umowa ta, zawarta zgodnie z art. 12 dyrektywy 24/2014/UE, tj. z pominięciem przepisów zawartych w ustawie prawo zamówień publicznych, będzie stanowić podstawę prawną do wypłaty na rzecz Wnioskodawcy rekompensaty. Zawierać ona będzie także postanowienia regulujące kwestie związane z ewentualnym zwrotem otrzymanej rekompensaty. W związku z powyższym Spółka pytała, czy: 1. Wnioskodawca realizując powierzone mu, na gruncie art. 12 dyrektywy 24/2014/UE, zadania własne Województwa działa jako podatnik, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2025 r. poz. 775 ze zm., dalej: u.p.t.u.)? 2. Wnioskodawca realizując powierzone mu, na gruncie art. 12 dyrektywy 24/2014/UE, zadania własne Województwa wykonuje czynności podlegające opodatkowaniu, o których mowa w art. 8 ust. 1 u.p.t.u.? 3. W przypadku powierzenia Wnioskodawcy realizacji zadania publicznego, na gruncie art. 12 dyrektywy 24/2014/UE, bez stosowania przepisów prawa zamówień publicznych, tj. zlecenie zadania własnego przez samorząd Województwa, uzyskiwana przez Wnioskodawcę od Województwa rekompensaty podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług? Zdaniem Wnioskodawcy: 1. Wnioskodawca realizując powierzone mu, na gruncie art. 12 dyrektywy 24/2014/UE, zadania własne Województwa nie działa w charakterze podatnika, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.p.t.u. 2. Wnioskodawca realizując powierzone mu, na gruncie art. 12 dyrektywy 24/2014/UE, zadania własne Województwa nie wykonuje czynności podlegających opodatkowaniu, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o VAT. 3. W przypadku powierzenia Wnioskodawcy realizacji zadania publicznego, zgodnie z art. 12 dyrektywy 24/2014/UE, bez stosowania przepisów prawa zamówień publicznych, uzyskiwana przez Wnioskodawcę od Województwa rekompensata nie podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. Organ uznał stanowisko Wnioskodawcy za nieprawidłowe. W uzasadnieniu wyjaśnił, że pomiędzy płatnością, którą Wnioskodawca będzie otrzymywał w ramach rekompensaty od Województwa, a świadczeniem na rzecz Województwa, zachodzi związek bezpośredni, bowiem płatność następuje w zamian za to świadczenie. Otrzymując od Województwa wynagrodzenie Spółka będzie zatem otrzymywała zindywidualizowaną korzyść, a otrzymane świadczenie pozostanie w bezpośrednim związku z czynnościami, których będzie dokonywała na rzecz Województwa. Spółka realizując opisane w zdarzeniu przyszłym zadania, zwalnia Województwo w istocie z określonych prawem obowiązków. Czyni to jednak za wynagrodzeniem w rozumieniu przepisów o podatku od towarów i usług. Województwo osiąga zaś więc wymierną korzyść. Wnioskodawca co prawda będzie wykonywał czynności związane z realizacją zadań własnych Województwa, ale będzie wykonywał te czynności jako odrębny podmiot, posiadający status podatnika podatku od towarów i usług. Nadto, Spółka sama nie wchodzi w skład administracji samorządowej, lecz prowadzi niezależną działalność gospodarczą. Stopień zależności Spółki od Województwa, zdaniem Organu, nie może automatycznie przesądzać o braku możliwości uznania wykonywanych przez nią zadań własnych Województwa za podlegające opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, jako odpłatne świadczenie usług. W ocenie Dyrektora KIS na gruncie ustawy o VAT otrzymane z tytułu wykonywania opisanych we wniosku usług świadczenie pieniężne określane przez strony umownie jako rekompensata wraz z rozsądnym zyskiem, stanowić będzie, przy uwzględnieniu treści art. 29a ust. 1 u.p.t.u., podstawę opodatkowania. Będzie tak ponieważ z punktu widzenia Spółki w istocie będzie ono stanowiło zapłatę za świadczone przez nią usługi. Między Województwem, a Spółką nastąpi wymiana świadczeń. Wymienione czynności, które będą świadczone na rzecz Województwa stanowić będą określone w art. 8 ust. 1 u.p.t.u. odpłatne świadczenie usług, podlegające opodatkowaniu na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.t.u. 1.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem uchylił interpretację indywidualną Dyrektora KIS. Sąd wskazał, że odnosząc wskazane w uzasadnieniu wyroku warunki do stanu faktycznego przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej, stwierdzić należy, że nie ulega wątpliwości, iż Spółka na podstawie umowy będzie realizować tylko zadania własne Województwa służące zaspokajaniu potrzeb społeczności regionalnej na obszarze Województwa. Spełniony został zatem warunek, zgodnie z którym działalność mieszcząca się w zakresie działania władzy publicznej (jednostki samorządu regionalnego, jako organu administracji publicznej) wykonywana będzie przez Spółkę w charakterze organu władzy publicznej. Ponadto wyłączenie tej działalności spod opodatkowania nie spowoduje znaczących zakłóceń konkurencji, ponieważ zadaniem Spółki nie będzie maksymalizacja zysku, lecz legalne, rzetelne i gospodarne zarządzanie środkami finansowymi, w celu osiągnięcia najwyższej jakości w efektywnym wspieraniu aktywności mikro, małych i średnich przedsiębiorstw oraz wspomaganie rozwoju obszarów miejskich. Spółka przy tym nie będzie podmiotem biorącym udział w grze rynkowej. W rezultacie w ocenie Sądu na uwzględnienie zasługuje sformułowany w skardze zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust 1, 2 i 6 u.p.t.u., poprzez uznanie, że Spółka wykonując powierzone jej zadania własne Województwa może być uznana za podatnika podatku od towarów i usług. Stwierdzenie, że w stanie faktycznym przedstawionym we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej Spółka nie ma statusu podatnika podatku od towarów i usług, czyni bezprzedmiotowym rozważanie, czy wykonywanie przez Spółkę powierzonych jej zadań własnych Województwa może być uznane za odpłatne świadczenie usług na rzecz Województwa oraz czy rekompensata, którą będzie otrzymywała od Województwa w związku z wykonywaniem powierzonych jej zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, będzie stanowiła element podstawy opodatkowania. W rezultacie na uwzględnienie zasługują także pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 8 ust 1 u.p.t.u., poprzez uznanie, że wykonywanie przez Spółkę powierzonych jej zadań własnych Województwa może być uznane za odpłatne świadczenie usług na rzecz Województwa oraz art. 29a ust. 1 u.p.t.u., poprzez uznanie, że rekompensata, którą Spółka będzie otrzymywać od Województwa w związku z wykonywaniem powierzonych jej zadań własnych tej jednostki samorządu terytorialnego będzie stanowiła element podstawy opodatkowania. 2. Skarga kasacyjna. 2.1. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Dyrektor KIS. 2.1.1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.p.t.u., poprzez uwzględnienie skargi Spółki uchylenie zaskarżonej interpretacji i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, że Organ błędnie przyjął, że w przedstawionym we wniosku stanie faktycznym Spółka wykonując powierzonej jej zadania może być uznana za podatnika podatku od towarów i usług, a w rezultacie bezpodstawne uznanie przez Sąd, iż Organ naruszył wskazane przepisy u.p.t.u. 2) art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. u.p.t.u., poprzez uwzględnienie skargi Spółki uchylenie zaskarżonej interpretacji i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, że Organ błędnie przyjął, że wykonywanie przez Spółkę powierzonych jej zadań własnych Województwa stanowi odpłatne świadczenie usług, a w rezultacie bezpodstawne uznanie przez Sąd, iż Organ naruszył wskazane przepisy u.p.t.u. 3) art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29a ust. 1 u.p.t.u., poprzez uwzględnienie skargi Spółki uchylenie zaskarżonej interpretacji i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, że Organ błędnie przyjął, że rekompensata którą Spółka będzie otrzymywać od Województwa w związku z wykonywaniem powierzonych jej zadań własnych tej jednostki samorządu terytorialnego będzie stanowiła element podstawy opodatkowania, a w rezultacie bezpodstawne uznanie przez Sąd, iż Organ naruszył wskazany przepis ustawy o podatku od towarów i usług. Powyższe naruszenie przepisów doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do uwzględnienia skargi i bezpodstawnego uchylenia odpowiadającej prawu interpretacji, podczas gdy przedmiotowa skarga powinna zostać oddalona, gdyż w niniejszej sprawie Organ nie dopuścił się naruszenia wskazanych powyżej przepisów ustawy o podatku od towarów i usług prawidłowo przyjmując, iż w przedstawionym w niniejszej sprawie stanie faktycznym, Spółka wykonując powierzone zadania własne Województwa będzie działała w charakterze podatnika w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.p.t.u., a wykonywanie przez Wnioskodawcę ww. zadań będzie stanowić odpłatne świadczenie usług, o których mowa w art. 8 ust. 1 u.p.t.u., podlegające opodatkowaniu na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.t.u. Natomiast rekompensata wraz z rozsądnym zyskiem, którą Spółka będzie otrzymywała od Województwa w związku z wykonywaniem powierzonych zadań własnych, będzie stanowiła - element podstawy opodatkowania podatkiem VAT i tym samym będzie podlegała opodatkowaniu tym podatkiem. 2.1.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 15 ust. 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 6 u.p.t.u., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwą ocenę zastosowania, polegającą na uznaniu przez Sąd, iż w stanie faktycznym przedstawionym we wniosku o wydanie interpretacji Spółka nie ma statusu podatnika podatku od towarów i usług. 2.2. W konsekwencji w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 2.3. Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektora KIS wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. 3.2. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takiego rodzaju przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. 3.3. Z uwagi na to, że niniejsza sprawa dotyczy interpretacji przepisów prawa podatkowego i stan faktyczny sporny nie jest za kluczowy uznać należy zarzut błędnej wykładni i niewłaściwej oceny zastosowania art. 15 ust. 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 6 u.p.t.u. polegający na uznaniu przez Sąd, iż w stanie faktycznym przedstawionym we wniosku o wydanie interpretacji Spółka nie ma statusu podatnika podatku od towarów i usług. 3.4. W uzasadnieniu tego zarzutu Organ przytoczył brzmienie art. 2 ust. 2, art. 6 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 i 2 oraz 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U z 2020 poz. 1668 ze zm.) i stwierdził, że wbrew twierdzeniu Sądu, Spółka wykonując opisane we wniosku usługi będzie działała w charakterze podatnika w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.p.t.u. Jedynie bowiem w przypadku, gdy wykonywanie zadań powierzonych następuje w ramach władztwa publicznoprawnego uznaje się, że wykonywane jest przez organ władzy publicznej lub urząd go obsługujący. W niniejszej sprawie wyłączenie to nie wystąpi, ponieważ nie można uznać, że powyższe usługi mogą być prowadzone w ramach takiego władztwa, tj. że odbiorcy świadczenia (np. przedsiębiorcy) mogą być zmuszeni do korzystania z nich. Zauważono, że Wnioskodawca co prawda będzie wykonywał czynności związane z realizacją zadań własnych Województwa, ale będzie wykonywał te czynności jako odrębny podmiot posiadający status podatnika VAT. Spółka sama nie wchodzi w skład administracji samorządowej, lecz prowadzi niezależną działalność gospodarczą. Stopień zależności Spółki od Województwa nie może automatycznie przesądzać o braku możliwości uznania wykonywanych zadań własnych Województwa powierzonych Spółce za podlegające opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, jako odpłatne świadczenie usług. Spółka, co prawda, wykonuje na podstawie "powierzenia" czynności związane z realizacją zadań własnych Województwa, do realizacji których zostało powołane, tj. wspierania aktywności mikro, małych i średnich przedsiębiorstw oraz wspomagania rozwoju obszarów wiejskich, ale czynności te wykonuje na rzecz Województwa jako odrębny podmiot. Przyjmując nawet, iż faktyczna niezależność Spółki może być ograniczona, gdyż jedynym jej udziałowcem jest samorząd województwa, a jej działanie dotyczy tylko zadań zleconych, to jednak nie można przyjąć, że Spółka będąca spółką prawa handlowego pozostaje częścią administracji publicznej. Spółka nie dysponuje żadnymi prerogatywami władztwa publicznego, w związku z tym czynności zlecone przez Województwo również nie wykonuje w ramach tego władztwa. Z treści wniosku nie wynika, że Spółka posiada jakiekolwiek uprawnienia, które można by przypisać do władztwa publicznego sprawowanego przez samorząd województwa i które mogłyby być wykorzystywane w ramach wykonywanych czynności, a tym samym nie wykonuje opisanej działalności jako podmiot władzy publicznej. Zdaniem Organu, w kontekście powyższego wskazać należy, że na gruncie ustawy o podatku od towarów i usług otrzymane z tytułu świadczenia opisanych we wniosku usług świadczenie pieniężne określane przez strony umownie jako rekompensata wraz z rozsądnym zyskiem, stanowić będzie - przy uwzględnieniu zapisów art. 29a ust. 1 u.p.t.u - podstawę opodatkowania, ponieważ z punktu widzenia Spółki w istocie będzie stanowiło zapłatę za świadczone przez nią usługi. Mimo, że Spółka wykonywać będzie czynności z katalogu zadań własnych, wymienionych w art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie wojewódzkim, w imieniu jednostki samorządu terytorialnego, to jednak sama nie będzie wchodzić w skład administracji samorządowej, lecz prowadzić będzie niezależną działalność gospodarczą. Zatem pomiędzy płatnością, którą będzie otrzymywać Spółka w ramach rekompensaty wraz z rozsądnym zyskiem od Województwa, a świadczeniem na jego rzecz, zachodzić będzie związek bezpośredni, ponieważ płatność nastąpi w zamian za to świadczenie. 3.5. Odnosząc się do tej argumentacji podnieść przede wszystkim należy, że wskazane przepisy stanowią, że choć podatnikami podatku od towarów i usług są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą (obejmującą wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody, obejmującą w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych) bez względu na cel lub rezultat takiej działalności (tj. art. 15 ust. 1), to jednak nie uznaje się za podatnika tego podatku organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych (tj. art. 15 ust. 6). 3.6. Jak słusznie stwierdzono w wyroku w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2025 r., sygn. akt I FSK 678/21 dotyczącej bardzo zbliżonego stanu faktycznego jak w rozpatrywanej sprawie, wskazane w ust. 6 tego przepisu wyłączenie od zasady ogólnej normowanej w ust. 1, stanowi implementację art. 13 ust. 1 dyrektywy VAT, zgodnie z którym "krajowe, regionalne i lokalne organy władzy oraz inne podmioty prawa publicznego nie są uważane za podatników w związku z działalnością, którą podejmują lub transakcjami, których dokonują jako organy władzy publicznej, nawet jeśli pobierają należności, opłaty, składki lub płatności w związku z takimi działaniami lub transakcjami. Jednakże w przypadku gdy podejmują one takie działania lub dokonują takich transakcji, są uważane za podatników w odniesieniu do tych działań lub transakcji, gdyby wykluczenie ich z kategorii podatników prowadziło do znaczących zakłóceń konkurencji. W każdych okolicznościach podmioty prawa publicznego są uważane za podatników w związku z czynnościami określonymi w załączniku I, chyba że niewielka skala tych działań sprawia, że mogą być one pominięte". W tym ujęciu przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy opisane w złożonym przez Spółkę wniosku usługi, stanowią działalność gospodarczą podlegającą opodatkowaniu zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.t.u., a w przypadku uzyskania odpowiedzi pozytywnej, czy mimo ich gospodarczego charakteru Spółka, z uwagi na dyspozycję art. 15 ust. 6 u.p.t.u., jest podatnikiem tego podatku. 3.7. W tym względzie Sąd pierwszej instancji słusznie odwołał się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 29 października 2015 r. w sprawie C-174/14, w którym w posumowaniu swych rozważań TSUE stwierdził, że art. 13 ust. 1 dyrektywy 2006/112 należy interpretować w ten sposób, że działalność polegająca na świadczeniu przez spółkę na rzecz regionu usług w dziedzinie planowania i zarządzania regionalną służbą zdrowia zgodnie z umowami programowymi zawartymi pomiędzy tą spółką, a rzeczonym regionem, jest objęta zasadą nieopodatkowania podatkiem od wartości dodanej przewidzianą w tym przepisie, w sytuacji, gdy owa działalność stanowi działalność gospodarczą w rozumieniu art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, jeżeli można uznać, że wspomnianą spółkę należy zaklasyfikować jako podmiot prawa publicznego oraz że wykonuje ona wspomnianą działalność jako podmiot władzy publicznej, o ile zwolnienie tej działalności nie spowoduje znaczących zakłóceń konkurencji. 3.8. Powyższe zasady analizowane były przez Trybunał również w uzasadnieniach wyroków z 30 marca 2023 r. w sprawach: C-616/21 (Gmina L., ECLI:EU:C:2023:280) i C-612/21 (Gmina O., ECLI:EU:C:2023:279) dotyczących opodatkowania VAT inwestycji gminnych w zakresie OZE i usuwania azbestu. Powołując się na swoje dotychczasowe orzecznictwo, Trybunał wywiódł mianowicie, że nie podlega opodatkowaniu VAT świadczenie usług, które nie ma na celu osiągania stałego dochodu, a finansowane jest przede wszystkim ze środków publicznych, co bezprzedmiotowym czyni tym samym podejmowanie klasyfikacji tej działalności w zakresie zwolnienia, o którym mowa w art. 13 ust. 1 dyrektywy VAT. W uzasadnieniu wyroku o sygn. C-616/21 Trybunał wskazał bowiem, iż "okoliczność zlecania przez gminę przedsiębiorstwu czynności usuwania azbestu i odbierania wyrobów i odpadów zawierających azbest na rzecz jej mieszkańców będących właścicielami nieruchomości, którzy wyrazili taką wolę, nie stanowi świadczenia usług podlegającego opodatkowaniu podatkiem od wartości dodanej, jeżeli taka działalność nie ma na celu osiągania stałego dochodu i nie prowadzi do żadnej płatności ze strony tych mieszkańców, zaś czynności te są finansowane ze środków publicznych". W uzasadnieniu wyroku o sygn. C-612/21 wyjaśnił z kolei, że "dostawy towarów i świadczenia usług podlegających opodatkowaniu podatkiem od wartości dodanej nie stanowi dostarczenie i zainstalowanie przez gminę, za pośrednictwem przedsiębiorstwa, systemów odnawialnych źródeł energii na rzecz jej mieszkańców będących właścicielami nieruchomości, którzy wyrazili wolę wyposażenia tych nieruchomości w takie systemy, jeżeli taka działalność nie ma na celu osiągania stałego dochodu i skutkuje jedynie zapłatą przez tych mieszkańców kwot pokrywających najwyżej jedną czwartą poniesionych kosztów, a pozostała część jest finansowana ze środków publicznych". W uzasadnieniu przywołanych wyroków Trybunał wskazał także, że uznanie, iż przedmiotowe działalności nie mają charakteru gospodarczego w rozumieniu art. 9 ust. 1 dyrektywy VAT powoduje, że "nie jest konieczne ustalenie, czy działalność ta byłaby również wyłączona z tego zakresu stosowania na podstawie art. 13 ust. 1 tej dyrektywy". Trybunał uznał zatem, że istotnym elementem przy dokonywaniu prawidłowej klasyfikacji usług tego rodzaju, z punktu widzenia ich gospodarczego (rynkowego) charakteru, jest źródło i rodzaj ich finansowania, oceniane w kontekście pozostałych relewantnych okoliczności sprawy. 3.9. Z definicji działalności gospodarczej unormowanej w art. 15 ust. 2 u.p.t.u. wynika, iż obejmuje ona wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców (w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody), w szczególności obejmuje ona czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych. Zarobkowy cel działalności stanowi zatem istotny komponent jej gospodarczego charakteru. Z tego względu to on stanowi punkt wyjścia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. 3.10. Przypomnieć należy zatem, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE świadczenie usług jest "odpłatne" w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. c) dyrektywy VAT, a zatem podlega opodatkowaniu, wyłącznie jeżeli pomiędzy usługodawcą, a usługobiorcą istnieje stosunek prawny, w trakcie którego dochodzi do wymiany świadczeń wzajemnych, a wynagrodzenie otrzymane przez usługodawcę stanowi rzeczywistą równowartość usługi świadczonej na rzecz usługobiorcy (zob. w szczególności wyrok TSUE z 12 maja 2016 r, sygn. C-520/14, G. pkt 24 i powołane tam orzecznictwo). 3.11. Analizy zatem wymaga czy wynagrodzenie otrzymywane przez Skarżącą stanowi rzeczywistą równowartość usługi na rzecz usługobiorcy. 3.12. Co do tej kwestii z wniosku o wydanie interpretacji wynikało, że Spółka została utworzona na podstawie Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Lubelskiego z [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie Spółki pod firmą L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Jak zastrzeżono w § 1 ww. uchwały, utworzonej Spółce powierzone zostanie prowadzenie działalności obejmującej wspieranie i promowanie rozwoju Województwa Lubelskiego poprzez wprowadzanie przez tę Spółkę na rynek regionalny instrumentów finansowych asygnowanych na realizację celów polityki rozwoju Województwa Lubelskiego, w tym na kreowanie aktywności podmiotów gospodarczych. Jednocześnie, zgodnie z § 4 ust. 1 umowy Spółki celem jej działalności jest zarządzanie środkami finansowymi w obszarze wsparcia rozwoju mikro, małych i średnich przedsiębiorstw w szczególności poprzez ułatwienie dostępu do finansowania. W niniejszej sprawie kluczowe znacznie ma również fakt, że jedynym udziałowcem (posiadającym całość udziałów) jest Województwo Lubelskie. Spółka pozostaje zatem pod całkowita kontrola i nadzorem swojego jedynego udziałowca. Podstawę prawną utworzenia Spółki stanowi art. 13 ust. 1a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1668, dalej: u.s.w.), w myśl którego w sferze użyteczności publicznej województwo może, w celu realizacji działań z zakresu, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.s.w., utworzyć regionalny fundusz rozwoju w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością albo spółki akcyjnej. Jednocześnie, jak wskazano w art. 11 ust. 2 u.s.w. samorząd województwa prowadzi politykę rozwoju województwa, na którą składa się m.in. tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy, utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu wojewódzkim, pozyskiwanie i łączenie środków finansowych: publicznych i prywatnych, w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej. Wskazano, że Spółka zawrze z Województwem Lubelskim umowę, na mocy której zostaną jej powierzone zadania własne Województwa polegające na: zarządzaniu wkładami zwróconymi z instrumentów inżynierii finansowej realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Lubelskiego na lata 2007-2013, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz zarządzaniu przychodami wygenerowanymi na tych środkach (Dz.U. z 2020 r. poz. 818, ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa), zarządzaniu środkami finansowymi, oraz ich efektywne angażowanie w obszarze wsparcia rozwoju mikro, małych i średnich przedsiębiorstw; tworzeniu organizacyjnych i finansowych warunków sprzyjających rozwojowi i pobudzaniu aktywności gospodarczej oraz podnoszeniu poziomu konkurencyjności i innowacyjności województwa lubelskiego. Na mocy Umowy Województwo Lubelskie powierzy czasowo - na okres realizacji ww. zadań - Lubelskiemu Regionalnemu Funduszowi Rozwoju środki finansowe. W § 4 ust 2. umowy Spółki, w określono jej przedmiot działalności jako m.in.: pozostałe formy udzielania kredytów (PKD 64.92.Z); pozostała działalność wspomagająca usługi finansowe, z wyłączeniem ubezpieczeń i funduszów emerytalnych (PKD 66.19.Z); pozostała działalność wspomagająca prowadzenie działalności gospodarczej, gdzie indziej niesklasyfikowana (PKD.82.99.Z); pozostałe pozaszkolne formy edukacji, gdzie indziej niesklasyfikowane (PKD 85.59.B); pozostałe doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i zarządzania (PKD 70.22.Z); działalność rachunkowo-księgowa, doradztwo podatkowe (PKD 69.20.Z). Powierzenie zadań Spółce nastąpi na podstawie art. 12 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE, w myśl którego zamówienie publiczne udzielone przez instytucję zamawiającą osobie prawa prywatnego lub publicznego nie jest objęte zakresem stosowania niniejszej dyrektywy, jeżeli spełnione są wszystkie następujące warunki: instytucja zamawiająca sprawuje nad daną osobą prawną kontrolę podobną do kontroli, jaką sprawuje nad własnymi jednostkami; ponad 80% działalności kontrolowanej osoby prawnej jest prowadzone w ramach wykonywania zadań powierzonych jej przez instytucję zamawiającą sprawującą kontrolę lub przez inne osoby prawne kontrolowane przez tę instytucję zamawiającą; w kontrolowanej osobie prawnej nie ma bezpośredniego udziału kapitału prywatnego, z wyjątkiem form udziału kapitału prywatnego o charakterze niekontrolującym i nieblokującym, wymaganych na mocy krajowych przepisów ustawowych, zgodnie z Traktatami, oraz nie wywierających decydującego wpływu na kontrolowaną osobę prawną. Uznaje się, że instytucja zamawiająca sprawuje nad daną osobą prawną kontrolę podobną do kontroli, jaką sprawuje nad własnymi jednostkami w rozumieniu akapitu pierwszego lit. a), jeżeli wywiera decydujący wpływ Zarówno na cele strategiczne, jak i na istotne decyzje kontrolowanej osoby prawnej. Kontrolę tę może sprawować także inna osoba prawna, która sama jest kontrolowana w ten sam sposób przez instytucję zamawiającą. W myśl art. 98 ust. 1 ustawy wdrożeniowej środki finansowe pochodzące z wkładów wniesionych w ramach krajowych i regionalnych programów operacyjnych do instrumentów inżynierii finansowej, wdrażanych na podstawie art. 44 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25, ze zm.), po wykonaniu zobowiązań wynikających z zawartych umów o dofinansowanie w zakresie ich wykorzystania zgodnie z art. 78 ust. 7 tego rozporządzenia, niezaangażowane w ramach umów z odbiorcami wsparcia udzielanego przez instrumenty inżynierii finansowej oraz środki zwracane przez tych odbiorców do instrumentów inżynierii finansowej są ponownie wykorzystywane na realizację celów określonych w art. 78 ust. 7 tego rozporządzenia, zgodnie z art. 152 ust. 1 rozporządzenia ogólnego. Ze wskazanej normy prawnej wynika zatem bezwzględny obowiązek ponownego wykorzystania środków finansowych pochodzących z wkładów wniesionych w ramach krajowych i regionalnych programów operacyjnych do instrumentów inżynierii finansowej, wdrażanych na podstawie art. 44 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25, ze zm.). Jednocześnie, zgodnie z art. 98 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w celu ponownego wykorzystania środków finansowych, o których mowa w ust. 1 powołanego przepisu, otwiera się w Banku Gospodarstwa Krajowego rachunki do obsługi instrumentów inżynierii finansowej. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenia ma również norma prawna zawarta w ust. 4 pkt 2 omawianego art. 98 ustawy wdrożeniowej, na gruncie którego zastrzeżono, że wyłącznym dysponentem środków finansowych zgromadzonych na rachunku, o którym mowa w ust. 2, jest zarząd województwa - w odniesieniu do środków pochodzących z regionalnego programu operacyjnego. Działalność Spółki nie będzie zatem ukierunkowana na maksymalizację osiąganego zysku, a wszelkie czvnności/decvzje podejmowane przez Spółkę będą miały na celu jak najefektywniejsze wykorzystanie posiadanych środków finansowych do wspierania aktywności i rozwoju mikro, małych i średnich przedsiębiorstw. Realizacja omawianych zadań własnych Województwa nie odbywa się zatem na zasadach rynkowych. Świadczy o tym również cel działania Spółki określony w jej umowie przez jedynego jej udziałowca (Województwo Lubelskie), a który to nie zawiera żadnego wskaźnika ekonomicznego będącego co do zasady celem nadrzędnym powoływanych komercyjnych podmiotów gospodarczych. Powyższe może potwierdzić również określony w Umowie Spółki przedmiot jej działalności. O ścisłym powiązaniu Spółki z Województwem Lubelskim świadczyć również będzie treść i zakres umowy powierzenia realizacji zadania własnego Województwa, która będzie zawarta pomiędzy ww. podmiotami. 3.13. Jednoznacznym zatem jest, że Spółka działać będzie wyłącznie w celu realizacji powierzonych jej zadań własnych Województwa Lubelskiego pod pełna kontrola niniejszej jednostki samorządu terytorialnego, a jej działalność nie jest w żadnym stopniu nastawiona na generowanie zysku. Sytuacja prawna i finansowa będzie zatem analogiczna jak innych jednostek utworzonych przez Województwo Lubelskie wyłącznie w celu realizacji wynikających z przepisów prawa zadań własnych województw, np. jednostek budżetowych. 3.14. Odnośnie kwestii wynagrodzenia, które będzie otrzymywała Spółka wskazano, to, że z uwagi na działalności Spółki ulegnie ograniczeniu prawie wyłącznie do zadań zleconych przez Województwo Lubelskie niemożliwe będzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania Spółki bez otrzymywania rekompensaty. Podkreślono, że wymiar rekompensaty nie podlega mechanizmom rynkowym (swobodnemu uznaniu stron), lecz wyżej wskazanym regulacjom prawnym. Wskazano, że wypłacana przez Województwo rekompensata nie ma charakteru wynagrodzenia, a stanowi jedynie zwrot kosztów poniesionych przez Spółkę w celu realizacji powierzonych jej zadań. Umowa będąca podstawą powierzenia realizacji zadań własnych, (która ma zostać zawarta pomiędzy Stronami) będzie w 90% ograniczała się wyłącznie do jej realizacji, a więc zadań własnych Województwa Lubelskiego, o których mowa w szczególności w art. 11 ust. 2 Ustawy o samorządzie województwa. Spółka zatem, jako podmiot ściśle powiązany z Województwem Lubelskim, będzie otrzymywał od tej jednostki samorządu terytorialnego rekompensatę w celu pokrycia kosztów związanych z wykonywaniem przez Spółkę zadań własnych Województwa. Wysokość oraz zasady wypłacania rekompensaty zostaną szczegółowo określone w zapisach mającej zostać zawartej pomiędzy Stronami umowy. Spółka zobowiązana będzie do sporządzania i przedstawiania Województwu Lubelskiemu sprawozdań finansowych wskazujących poniesione przez Spółkę koszty kwalifikowane. Dodatkowo, kwota otrzymywanej przez LRFR rekompensaty będzie uwzględniała także rozsądny zysk dla Spółki, który będzie wyliczany zgodnie z art. 5 Decyzji Komisji Europejskiej z 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym Interesie gospodarczym (dalei: Decyzją K). W myśl art. 5 ust. 5 ww. decyzji "rozsądny zysk" oznacza stopę zwrotu z kapitału, której wymagałoby typowe przedsiębiorstwo podczas podejmowania decyzji, czy świadczyć usługi w ogólnym interesie gospodarczym przez cały okres powierzenia, przy uwzględnieniu poziomu ryzyka. Stopa zwrotu z kapitału oznacza wewnętrzną stopę zwrotu, jaką osiąga przedsiębiorstwo z zainwestowanego kapitału w całym okresie powierzenia. Poziom ryzyka zależy od danego sektora, rodzaju usług oraz cech charakterystycznych rekompensaty. W przypadku ewentualnego uzyskania przez Spółkę rozsądnego zysku będzie on w całości przeznaczany na jej dalszy rozwój. Wobec powyższego rozsądny zysk będzie przeznaczany wyłącznie w celu realizacji powierzonych Spółce zadań własnych Województwa Lubelskiego. Zaakcentowano, że rekompensata należna Spółce w związku z realizacją Umowy pokrywana będzie przez Województwo Lubelskie na podstawie sporządzonego przez Spółkę szczegółowego sprawozdania zawierającego m.in. zestawienie kosztów miesięcznych określających wydatki kwalifikowane. Województwo Lubelskie jednocześnie zastrzeże sobie prawo weryfikacji dokumentów przedkładanych przez Spółkę. W przypadku stwierdzenia braków lub błędów formalnych, merytorycznych bądź rachunkowych w złożonych dokumentach Spółki zostanie wezwany do ich poprawienia, korekty, uzupełnienia oraz złożenia wyjaśnień we wskazanym terminie. Umowa powierzenia realizacji zadania własnego Województwa Lubelskiego zawierać także będzie postanowienia regulujące kwestie związane z ewentualnym zwrotem przez Spółkę otrzymanej rekompensaty, gdy zostanie ona pobrana przez Spółkę, w sposób nienależny, w szczególności w związku z: wypłatą/pobraniem w sposób niezgodny z postanowieniami Umowy i zasadami realizacji zadania własnego Województwa Lubelskiego, wypłatą/pobraniem w wysokości wyższej niż to wynika z postanowień, przyjętych regulacji lub właściwych metodologii, wypłatą/pobraniem w nadmiernej wysokości, w tym w związku z dokonaniem wydatków (kosztów) w sposób niecelowy lub nieodpowiadający racjonalnej gospodarce środkami publicznymi. Spółka będzie także zobowiązana do ponoszenia kosztów i wydatków związanych z realizacją powierzonych jej zadań własnych Województwa Lubelskiego, celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację oraz osiągnięcie celów wskazanych przez Województwa Lubelskie. Województwo Lubelskie będzie dokonywało bieżącego sprawdzenia przeznaczenia wydatków związanych z realizacją powierzonego zadania własnego ww. jednostki samorządu terytorialnego. 3.15. Uwzględniając zatem wskazany wyżej, bezsporny stan faktyczny, koszty działalności operacyjnej ponoszone przez Spółkę w związku z realizacją umowy w okresie jej obowiązywania, wraz z uwzględnieniem rozsądnego zysku, są pokrywane przez Województwo w formie tzw. rekompensaty, o której mowa w decyzji Komisji. Decyzję tę stosuje się bowiem do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych przyznanej przedsiębiorstwom, którym powierzono wykonywanie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w warunkach, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej decyzji. Z treści art. 2 ust. 1 i 5 decyzji Komisji wynika, że udzielana na jej podstawie rekompensata nie może jednak przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów netto wynikających z wywiązywania się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, z uwzględnieniem rozsądnego zysku rozumianego jako stopy zwrotu z kapitału, której wymagałoby typowe przedsiębiorstwo podczas podejmowania decyzji, czy świadczyć usługi w ogólnym interesie gospodarczym przez cały okres powierzenia, przy uwzględnieniu poziomu ryzyka. Dlatego też stopa zwrotu z kapitału oznacza w tym względzie wewnętrzną stopę zwrotu, jaką osiąga przedsiębiorstwo z zainwestowanego kapitału w całym okresie powierzenia, z tym wszakże zastrzeżeniem, że poziom ryzyka zależy od danego sektora, rodzaju usług oraz cech charakterystycznych rekompensaty. W treści art. 2 ust. 7 tej decyzji doprecyzowuje się także, że stopa zwrotu z kapitału, która nie przekracza odnośnej stopy swap powiększonej o premię w wysokości 100 punktów bazowych, jest uznawana za rozsądną w każdym przypadku, przy czym jeśli świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym nie jest związane z istotnym ryzykiem handlowym lub umownym, w szczególności gdy koszty netto poniesione w związku z wykonywaniem usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym są zasadniczo rekompensowane ex post w pełnej wysokości, rozsądny zysk nie może przekraczać odpowiedniej stopy swap powiększonej o premię w wysokości 100 punktów bazowych. Nie bez znaczenia w tym względzie pozostaje, wynikający z art. 6 ust. 1 decyzji Komisji zakaz przyznawania rekompensat na wykonywanie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w wysokości przekraczającej kwotę ustaloną zgodnie z powyższymi regułami. Wypłacana Spółce rekompensata z rozsądnym zyskiem stanowi tym samym rekompensatę z tytułu świadczenia usług typu SGEI (ang. Services of General Economic Interest), a więc usług wykonywanych w ogólnym interesie gospodarczym. Kalkulowana jest kosztowo z ograniczonym ryzykiem i rozsądnym zyskiem, nieprzekraczającym stopy swap powiększonej o sto punktów bazowych. Nie jest zatem wynagrodzeniem rynkowym, lecz elementem kalkulacyjnym rekompensaty kosztów świadczenia usługi publicznej. 3.16. Pomiędzy płatnością, którą Spółka otrzymuje w ramach rekompensaty od Województwa, a wykonywanym przez nią świadczeniem na rzecz Województwa, zachodzi wprawdzie związek bezpośredni w tym sensie, że płatność następuje w zamian za to świadczenie, Spółka zaś otrzymując od Województwa rekompensatę otrzymuje zindywidualizowaną korzyść, a otrzymane świadczenie pozostaje w bezpośrednim związku z czynnościami, których dokonuje Spółka na rzecz Województwa. Jednak w świetle orzecznictwa TSUE samo istnienie bezpośredniego związku pomiędzy otrzymaną przez Spółkę rekompensatą, a świadczeniem wzajemnym, nie ma jeszcze decydującego znaczenia dla stwierdzenia, że dana działalność wykonywana jest za wynagrodzeniem determinującym jej gospodarczy charakter, podlegający opodatkowaniu VAT. W celu ustalenia, czy dane świadczenie usług jest wykonywane za wynagrodzeniem tak, że działalność taką należy uznać za działalność gospodarczą, należy bowiem zbadać wszystkie okoliczności, w jakich świadczenie to jest realizowane (zob. wyrok TSUE z 12 maja 2016 r, sygn. C-520/14, Gemeente Borsele pkt 29 -31). 3.17. Z powyższych względów specyficzny model finansowania Spółki, oparty wyłącznie o model rekompensat, o których mowa w treści decyzji Komisji, nie zaś na maksymalizowaniu osiąganego zysku na zasadach właściwych działalności gospodarczej, skonfrontować należy z przedmiotem działalności Spółki, jej właściwościami korporacyjnymi i modelem jej funkcjonowania, co w świetle dotychczasowych rozważań umożliwi udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy podejmowana przez nią działalność ma charakter gospodarczy w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.p.t.u. Z treści złożonego przez Spółkę wniosku wynika, że została ona powołana jedynie w celu realizacji na rzecz Województwa ściśle określonego zadania (spółka celowa), opisanych w pkt 3.12. Zadanie to wykonywane jest przez Spółkę na podstawie umowy zawartej między nią, a Województwem. Przedmiotem tej umowy jest więc realizacja zadania własnego Województwa, służącego zaspokajaniu potrzeb społecznych w zakresie zarządzania środkami finansowymi, powierzanymi na rzecz Spółki, celem podejmowania przez Spółkę działań ukierunkowanych na promowanie i wspieranie rozwoju gospodarczego Województwa w oparciu o strategię inwestycyjną, wynikającą m.in. ze strategii rozwoju Województwa. Charakter działań realizowanych przez Spółkę mieści się tym samym w sferze użyteczności publicznej w rozumieniu art. 13 ust. 1a ustawy o samorządzie województwa, w konsekwencji czego misja i cel działania Spółki stanowi realizację polityki rozwoju Województwa, o której mowa w art. 11 ust. 2 tej ustawy. Nie bez znaczenia pozostaje również, że w okresie obowiązywania umowy zadania powierzone na jej podstawie będą jedynymi zadaniami realizowanymi przez Spółkę. W tym względzie zauważyć należy również szereg ograniczeń w zakresie działalności Spółki, które nie występują w stosunku do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w warunkach konkurencyjnego rynku gospodarczego. Ograniczenia te wynikają w szczególności z: - art. 98 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818); - faktu, że środki, którymi dysponuje Spółka, są środkami publicznymi; - przepisów ograniczających wynagradzanie omawianych czynności wynikające z systemu rekompensaty w rozumieniu decyzji Komisji. W przedmiotowej sprawie umowa zawarta pomiędzy Spółką, a Województwem określa zasady realizacji powierzonego Spółce zadania publicznego w zakresie zarządzania i wykorzystywania przez Spółkę środków finansowych poprzez ich angażowanie w najbardziej efektywny sposób, w zakresie udzielenia wsparcia rozwojowego za pomocą instrumentów finansowych, w szczególności w obszarze mikro, małych i średnich przedsiębiorstw. W tym zakresie Spółka ma następujące (egzemplifikacyjnie wskazane) zadania: a) zarządzaniu wkładami zwróconymi z instrumentów inżynierii finansowej realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Lubelskiego na lata 2007-2013, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz zarządzaniu przychodami wygenerowanymi na tych środkach; b) zarządzaniu środkami finansowymi, oraz ich efektywne angażowanie w obszarze wsparcia rozwoju mikro, małych i średnich przedsiębiorstw; c) tworzeniu organizacyjnych i finansowych warunków sprzyjających rozwojowi i pobudzaniu aktywności gospodarczej oraz podnoszeniu poziomu konkurencyjności i innowacyjności Województwa. Katalog powyższych zadań oraz ustrój organizacyjny i model funkcjonowania Spółki wskazują, że jej zadaniem nie będzie osiąganie czy maksymalizacja zysku, lecz legalne, rzetelne i gospodarne zarządzanie środkami finansowymi, w celu osiągnięcia najwyższej jakości w efektywnym wspieraniu aktywności mikro, małych i średnich przedsiębiorstw oraz wspomaganiu rozwoju obszarów miejskich. Spółka nie uczestniczy w wolnej grze rynkowej w warunkach wolnego, konkurencyjnego rynku. Wykonuje wyłącznie zadanie własne Województwa służące zaspokajaniu potrzeb społecznych na jego obszarze (m.in. zarządzanie powierzonymi środkami w celu wsparcia mikro, małych i średnich przedsiębiorstw i rozwoju regionalnego), a jedynym udziałowcem Spółki jest Województwo. Spółka pełni tym samym rolę tzw. innego podmiotu prawa publicznego, którego działalność polega na wykonywaniu zadań publicznych przynależnych Województwu, będącym jedynym jej udziałowcem. 3.18. Jak słusznie bowiem stwierdzono w wyroku w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2025 r., sygn. akt I FSK 678/21 (CBOSA) Pojęcie władzy publicznej nie ogranicza się bowiem współcześnie jedynie do władztwa rozumianego jako władcze wkraczanie w prawa i wolności albo obowiązki podmiotów prawa w warunkach zagrożenia przymusem i sankcją. Pojęcie sprawowania władzy publicznej składa się bowiem również z szeregu tzw. miękkich kompetencji organów administracji, w tym takich jak stwarzanie stosownych warunków, zapewnienie właściwej pomocy, czy podejmowanie współpracy w ramach przejrzystego partnerstwa. Szerokie rozumienie pojęcia władztwa publicznego umożliwia organom administracji publicznej realizowanie swoich zadań i polityki, nie tylko bezpośrednio przez władcze i autorytatywne działanie samego organu, lecz także poprzez realizację kompetencji organizacyjnych podejmowanych również w ramach działalności tzw. innych podmiotów prawa publicznego, realizujących zadania publiczne na rzecz dobra wspólnego na zasadach i w trybie przewidzianych przepisami obowiązującego prawa. 3.19. Podsumowując dotychczasowe rozważania dotyczące odpowiedzi na pytanie, czy wynagrodzenie otrzymywane przez Spółkę stanowi rzeczywistą równowartość usługi na rzecz usługobiorcy (Województwa Lubelskiego) stwierdzić należy, że pokrywanie kosztów działalności Spółki w formie rekompensat, o których mowa w treści decyzji Komisji, z tym zastrzeżeniem, że z chwilą wygaśnięcia umowy zawartej między Spółką, a Województwem, środki finansowe znajdujące się na rachunku bankowym Spółki zostaną zdeponowane na rachunku wskazanym przez Województwo, a także właściwości korporacyjne Spółki, przedmiot i zakres jej działalności, skoncentrowany wyłącznie na realizacji powyższej umowy poprzez wykonywanie ściśle określonych zadań użyteczności publicznej – w świetle całokształtu okoliczności niniejszej sprawy – nakazuje przyjąć, że nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.p.t.u., w konsekwencji czego nie podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, albowiem przedmiot jej działalności nie może być wykonywany na ogólnych warunkach rynkowych, zaś osiągane przez nią wynagrodzenie nie stanowi wynagrodzenia rynkowego, lecz rekompensatę kosztów świadczenia usługi publicznej w rozumieniu przepisów decyzji Komisji. 3.20. Wobec powyższych okoliczności bezprzedmiotowe pozostaje badanie ziszczenia się na gruncie niniejszej sprawy przesłanki normowanej przez art. 15 ust. 6 u.p.t.u., albowiem klasyfikacja taka dokonywana być może tylko wówczas, gdy podejmowana przez dany podmiot działalność ma charakter gospodarczy w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.p.t.u. Tymczasem na gruncie sprawy niniejszej, z przyczyn wyżej wskazanych, wynikająca z całokształtu okoliczności niniejszej sprawy działalność, nie ma charakteru gospodarczego w rozumieniu tego przepisu, lecz służy realizacji ściśle określonych zadań użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego. 3.21. W świetle powyższego zarzut dotyczący błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 15 ust. 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 6 u.p.t.u. okazał się chybiony jak i pozostałe sformułowane zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania mające być ich konsekwencją. 3.22. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną Organu jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. 3.23. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz pkt 1 lit. c) rozporządzenia ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Izabela Najda-Ossowska Arkadiusz Cudak Marek Kołaczek sędzia NSA sędzia NSA sędzia NSA