I SA/Wa 2591/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją [...] z dnia [...].09.2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 kpa uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z [...] lipca 2009 r. i umorzył postępowanie administracyjne nadzorcze. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotem ww. postępowania nadzorczego opartego na art. 156 i n kpa była decyzja komunalizacyjna wojewody [...] z [...] kwietnia 1994 r. znak [...] zapadła na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako ustawa). Ww. decyzją z 1994r. wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Miasto i Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie mienia ogólnonarodowego należącego do Miejsko-Gminnego Ośrodka Sportu i Rekreacji w S., położonego przy ul. [...] w S. (...). Jak podał organ z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] kwietnia 1994 r., znak: [...], wystąpiła B. N., a jej następcami są K. M. (dalej jako skarżąca) i K. N. Dalej organ wyjaśnił, że z wniosku B. N. w trybie nadzoru toczyło się postępowanie o wznowienie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1992 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] sierpnia 1950 r., mocą której uznano, że nieruchomość ziemska "Wójtostwo M. w Z." stanowiąca własność M. i A. N. podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1992 r. była też objęta osobnym postępowaniem prowadzonym w trybie nieważnościowym. Obydwa tryby nadzwyczajne zakończyły się dla wnioskodawców negatywnie. Dalej organ podał, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić na żądanie strony (art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa) i wyjaśnił kto jest stroną postępowania, tj. wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. Dodatkowo wskazał, że interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie – co w postępowaniu komunalizacyjnym przekłada się na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Organ wyjaśnił ponadto, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości, natomiast inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym (także nadzorczym) jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Wskazując na powyższe, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ podał, że skarżąca ani jej poprzedniczka prawna nie wykazała tytułu własności do komunalizowanej nieruchomości, postępowanie nadzorcze podlegało zatem umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Wg organu skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających tytuł prawny do przedmiotowych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji, w związku z czym nie można jej i uczestników uznać za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. Wskazał w szczególności, że nadal funkcjonuje w obiegu prawnym orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lipca 1950 r., znak: [...], stwierdzające, iż nieruchomość ziemska pod nazwą "Wójtostwo i M. w Z." (w skład której wchodziły działki nr [...], na których znajdowało się mienie należące do Miejsko - Gminnego Ośrodka Sportu i Rekreacji w S.) podpada pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W skardze na decyzję o umorzeniu nadzorczego postępowania nad decyzją komunalizacyjną skarżąca wniosła o jej zmianę z jednoczesnym stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].04.1994 r. znak: [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ administracyjny II instancji (...). Skarżąca zarzuciła, że organ nie miał podstaw do przyjęcia, że sporne nieruchomości są własnością Skarbu Państwa, a następnie, że są własnością Miasta w oparciu o decyzję Wojewody [...] z dnia [...].04.1994 r. gdyż w świetle aktualnych wpisów w księgach wieczystych właścicielem nie jest ani Skarb Państwa, ani też Miasto S. Podniosła, że aktualnie w sprawie [...] toczy się postępowanie sądowe o uzgodnienie treści w/w ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym, a w związku z tym, brak jest podstaw do przyjęcia, że bezspornie przedmiotowe nieruchomości były własnością Skarbu Państwa, i że obecnie stanowią własność Miasta S. Zarzuciła ponadto, że jej poprzedniczka od 1990r. wielokrotnie zwracała się o zwrot ww. nieruchomości oraz że nie są one niezbędne dla realizacji zadań administracji terenowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ powinien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji powinien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, powinien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa. W niniejszej sprawie zachodzi druga z opisanych sytuacji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ II instancji uznał, że wnioskodawcy (i następcom) nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Niekiedy stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia nią w postępowaniu nadzorczym. Interes, o jakim mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Decyzja z 1994 r. objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan prawny istniejący w dacie komunalizacji. Uwzględniając zatem treść orzeczenia z 1950r. i brak innych dokumentów czy aktów prawnych, wg których po tej dacie skarżąca lub jej poprzedniczka nabyła własność ww. nieruchomości, Sąd przyjął, że umorzenie przez organ nadzwyczajnego postępowania w stosunku do decyzji komunalizacyjnej nie narusza prawa. Trzeba podkreślić, że w orzecznictwie nie ma jednolitości co do tego czy podmiot, który wykaże, że kilkanaście czy kilkadziesiąt lat przed komunalizacją był właścicielem nieruchomości - posiada przymiot strony postępowania nieważnościowego dotyczącego komunalizacji. Z jednej strony przyjmuje się, że wnioskodawcy takiego postępowania mają interes prawny w sprawie, choć nie przesądza on automatycznie o nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 1760/20 z 23 marca 2021r.). Inna rzecz, że wyeliminowanie z obrotu aktu nacjonalizacyjnego czy ustalenie, że nieruchomość nie została znacjonalizowana w ramach dekretu PKWN, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej - o ile prawa Skarbu Państwa były ujawnione w księdze wieczystej - tak NSA w wyroku z 29 kwietnia 2019r. I OSK 3703/18, Lex nr 2677671 i wyrok NSA w sprawie I OSK 2100/14. Z drugiej strony przyjmuje się, że istotny jest aspekt czasowy, a więc, że samo wykazanie, że kilka dekad wcześniej poprzednicy prawni wnioskodawców legitymowali się prawem własności – nie jest wystarczające do przyznania statusu strony ich następcom. Interes prawny musi być bowiem konkretny i rzeczywisty, i powinien mieć związek z danym postępowaniem prowadzonym w danym miejscu i czasie, i na podstawie określonego stanu prawnego. Innymi słowy przyjmuje się, że dla możliwości skutecznego zainicjowania postępowania weryfikującego komunalizację mienia Skarbu Państwa istotne jest wykazanie prawa własności nie kiedykolwiek - lecz w dacie samej komunalizacji (vide wyrok w sprawie I SA/Wa 2045/20 z 19 marca 2021r. i przywołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA w sprawie I OSK 1741/15). Problem sprowadza się tu do kwestii restytucji mienia przejętego przez państwo, a następnie wyeliminowania z obrotu aktu prawnego, stanowiącego podstawę upaństwowienia tego mienia. W orzecznictwie nie jest jednolicie postrzegany skutek wyeliminowania z obrotu aktu nacjonalizacyjnego np. po niemalże pół wieku od nacjonalizacji. A w konsekwencji niejednolicie postrzega się kwestie powrotu mienia do dawnego właściciela, skoro od nacjonalizacji upłynął tak długi okres czasu a nieruchomość podlegała w międzyczasie obrotowi. W tym zakresie nie ma też jednolitości w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. np. postanowienie SN w sprawie I CSK 288/10, LEX nr 798230). W kontrolowanej sprawie, Sąd przyjął, że organ zasadnie zanegował interes prawny skarżących. Przede wszystkim nie został dotychczas podważony byt prawny decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] sierpnia 1950 r., stwierdzającej, że nieruchomość ziemska "Wójtostwo M. w Z." przeszła na własność Skarbu Państwa. Skarżąca i uczestnicy nie wykazali zatem prawa własności ww. nieruchomości w dacie komunalizacji a tylko ten moment jest istotny z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Wpis w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny i nie przesądza o prawie własności – ponadto postępowanie wieczystoksięgowe (w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) pozostaje dopiero w toku. Zasadnie zatem organ zanegował prawo skarżących do skutecznego zainicjowania postępowania nadzorczego. W konsekwencji nie można zarzucić ministrowi naruszenia art. 28 kpa. Wykazanie interesu prawnego leży po stronie skarżącej, nie można wobec tego postawić organowi zarzutu, że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.