II GSK 2060/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 247/20 w sprawie ze skargi I. Sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 247/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt II. zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę 359 (słownie: trzysta pięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Organ zaskarżając go w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu, oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z lp. 5.6.1, lp. 5.6.2, lp. 5.6.3 zał. nr 3 do u.t.d. w zw. z art. art. 92a ust. 1, ust. 7 u.t.d. i w zw. z art. 4 lit. g, art. 8 ust. 1 i 2 oraz pkt 26 preambuły rozporządzenia z dnia 15 marca 2006 r. nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE.L Nr 102, str. 1, zwane dalej rozporządzeniem nr 561/2006) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sytuacji stwierdzenia skrócenia drugiej części odpoczynku dzielonego w wymiarze 3 godz. i 2 min. nie ma podstaw do jednoczesnego nałożenia kary w wysokości 100 zł (lp. 5.6.1 zał. nr 3 do u.t.d.) oraz kary 200 zł (lp. 5.6.2 zał. nr 3 do u.t.d.), a jedynie kary w wysokości 350 zł (za lp. 5.6.3 zał. nr 3 do u.t.d.) podczas gdy literalna, celowościowa i funkcjonalna wykładnia powołanych przepisów prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 5.6.1 i lp. 5.6.2 zał. nr 3 do u.t.d. poprzez ich błędne niezastosowanie w niniejszej sprawne mimo, że na podstawie lp. 5.6 zał. nr 3 do u.t.d. zasadnym było nałożenie kary pieniężnej w łącznej wysokości 1000 zł (na którą składa się kara w wysokości 100 zł - lp. 5.6.1; 200 zł - lp. 5.6.2; 350 zł - lp. 5.6.3), bowiem przyjęcie za Sądem I instancji, że w przypadku ukarania za naruszenie lp. 5.6.3 zał. nr 3 do u.t.d. nie nakłada się również kary na podstawie lp. 5.6.1 i lp. 5.6.2 zał. nr 3 do u.t.d., prowadziłoby to do braku ukarania za wszystkie dające się sklasyfikować naruszenia co jest sprzeczne z treścią art. 92a ust. 1 u.t.d., w którym mowa o karze za każde stwierdzone naruszenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji, w zakresie odnoszącym się do ustalenia wysokości kary pieniężnej nałożonej na stronę skarżącą za przypisane jej naruszenie, o którym mowa w lp. 5.6 pkt 3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a polegające na tym, że w okresie rozliczeniowym trwającym od godziny 17.37 w dniu 8 lipca 2019 r. do 17.37 w dniu 9 lipca 2019 r., odpoczynek kierowcy był skrócony o 3 godziny i 2 minuty, organ administracji, w związku z wadliwym podejściem do rozumienia wymienionej regulacji prawnej, a tym samym wadliwej rekonstrukcji opisanych na jej gruncie znamion tego deliktu, niezasadnie w relacji do stanu faktycznego sprawy nałożył na stronę karę w wysokości 1.000 zł, dokonując tym samym kumulacji kar za poszczególne spośród (odrębnych) naruszeń wymienionych w pkt 1 – 3, podczas gdy, wymieniona regulacja prawa nie tworzy żadnych podstaw do sumowania kar z pkt 1, 2 i 3 lp. 3 załącznika do wymienionej ustawy i nie wynika z niej, aby nałożenie kary za naruszenie opisane w pkt 3 miało być poprzedzone nałożeniem kary za naruszenia z pkt 1 oraz z pkt 2. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Odnosząc się do stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, na gruncie których skarżący kasacyjnie organ zmierza do wykazania naruszenia przez Sąd I instancji, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, postanowień lp. 5.6.1, lp. 5.6.2 i lp. 5.6.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 92a ust. 1 i ust. 7 tej ustawy w związku z art. 4 lit. g), art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006 oraz pkt 26 wprowadzenia do tego rozporządzenia przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, trzeba stwierdzić, że nie są one zasadne. W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że z regulacji prawnej zawartej w lp. 5.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, której przedmiot w określonym nią zakresie odnosi się do naruszeń dotyczących czasu pracy kierowców wynika, że niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku penalizowane jest w następujący sposób. Mianowicie, że po pierwsze, skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny podlega karze 100 zł (pkt 1), pod drugie, że skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin podlega karze 200 zł (pkt 3), zaś po trzecie, że za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin wymierzana jest kara w wysokości 350 zł. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając sposób redakcji przywołanej regulacji prawnej oraz konwencję językową, którą na jej gruncie operuje ustawodawca – w tym także, co oczywiste, konsekwencje wynikające z pkt 26 wprowadzenia do rozporządzenia nr 561/2006, które w zakresie odnoszącym się do celów deklarowanych do osiągnięcia wyrażają się w potrzebie ustanowienia przez Państwa Członkowskie skutecznych, proporcjonalnych, odstraszających i niedyskryminujących kar, co jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć oznacza, że określenie wysokości tychże kar oraz dyrektyw ich nakładania nie dość, że musi uwzględniać wymogi prewencji generalnej (stąd też właśnie ich odstraszający charakter), to również wymogi odnoszące się do ich proporcjonalności oraz niedyskryminującego charakteru, o czym mowa jeszcze dalej – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że określa ona znamiona trzech odrębnych deliktów, za które wymierzana jest odrębna kara. Świadczy o tym sposób, w jaki prawodawca określił znamiona każdego z nich, operując w tym zakresie opisem, z którego wynika, że chodzi o skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego "o czas do [...]", "o czas powyżej [...] do [...]" oraz o czas określony w ten sposób, że chodzi o "każdą rozpoczętą godzinę powyżej [...]". Za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że w opisie czynu z pkt 2 lp. 5.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym mieści się opis czynu z pkt 1 lp. 5.6 tego załącznika, albowiem skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas powyżej (innymi słowy, dłuższy niż do) 1 godziny jest siłą rzeczy czasem skrócenia drugiej części tego odpoczynku o czas do 1 godziny, a w konsekwencji, że w opisie znamion deliktu z pkt 3 lp. 5.6 wymienionego załącznika mieści opis czynu z pkt 2 oraz z pkt 1 lp. 5.6 tego załącznika, skoro sytuacja objęta hipotezą rekonstruowanej z niego normy prawnej – a tam samym rekonstrukcja znamion tego deliktu – zakłada potrzebę uwzględnienia tego, że chodzi o "każdą rozpoczętą godzinę powyżej". Tym samym, jeżeli nie dojdzie do zaktualizowania się tak opisanej sytuacji w związku z tym, że skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego nie będzie dłuższe, niż opisane w pkt 3 lp. 5.6 załącznika nr 3 do wymienionej ustawy – a więc trywialnie rzecz ujmując nie będzie dłuższe, niż czas powyżej 2 godzin – to zaktualizują się znamiona deliktu z pkt 2 lp. 5.6 wymienionego załącznika lub również odpowiednio znamiona naruszenia opisanego w pkt 1 lp. 3 tego załącznika, to jest, jeżeli utrzymywanie stanu niezgodnego z prawem (tj. skrócenie drugiej części odpoczynku) nie będzie dłuższe niż 1 godzina, a więc innymi słowy, jeżeli będzie mieściło się w przedziale do 1 godziny. Powyższe, prowadzi zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do tego w pełni uprawnionego wniosku, że czyn opisany w pkt 1 lp. 5.6 załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym ma charakter czynu współukarnego w relacji do czynu z pkt 2 i odpowiednio w relacji do czynu z pkt 3 taki właśnie charakter mają czyny z pkt 2 oraz z pkt 1. Zwłaszcza, gdy w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów podkreślić, że opisując znamiona omawianych deliktów ustawodawca nie bez powodu operuje konwencją językową, z której wynika, że chodzi o skrócenie drugiej części tego odpoczynku o czas "powyżej", co oznacza, że na gruncie przywołanej regulacji prawnej – co aż nadto jasno wynika z jej treści – odrębnie penalizowane jest skrócenie tego czasu odpoczynku o czas nie dłuższy niż 1 godzina, skrócenie tego odpoczynku o czas powyżej 1 godziny oraz jego skrócenie o czas powyżej 2 godzin. Siłą rzeczy więc, w skróceniu odpoczynku o czas powyżej 2 godzin mieści się jego skrócenie o 1 godzinę, a konsekwencji o czas do jednej godziny, zaś w skróceniu odpoczynku o czas powyżej 1 godziny, czas do 1 godziny. Co więcej, jeżeli na gruncie przywołanej regulacji prawnej w odniesieniu do tych samych rodzajowo naruszeń, bo polegających na skróceniu drugiej części (czasu) odpoczynku dzielonego, ustawodawca odróżnia je od siebie operując kryterium odnoszącym się do czasu utrzymywania stanu niezgodnego z prawem – a mianowicie kryterium czasu "do" oraz czasu "powyżej" – to w analizowanym zakresie za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że kryterium czasu określone i opisane w przedstawiony sposób – a mianowicie, jako "powyżej" – odnosi się do czasu zaistnienia (a więc, innymi słowy momentu początkowego) oraz czasu trwania zdarzenia, którego zaistnienie oraz utrzymywanie jest stanem niezgodnym z prawem i penalizowanym na gruncie przywołanej regulacji prawnej (zob. w tej mierze również wyrok NSA z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1738/21) – tym samym, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu i wyrażanym na jego gruncie obawom oraz zastrzeżeniom (zob. s. 7 skargi kasacyjnej), nie ma żadnego ryzyka zaistnienia sytuacji mającej wyrażać się w braku możliwości podjęcia przez uprawniony organ administracji stosownych i adekwatnych w relacji do stwierdzonego naruszenia działań, które wobec relacji, w jakiej pozostają względem siebie omawiane delikty (tj. relacji deliktu z pkt 1 do pkt 2 oraz z pkt 1 i pkt 2 do pkt 3 lp. 5.6 załącznika 3 do ustawy o transporcie drogowym) nie uzasadniają jednocześnie, albowiem nie ma ku temu żadnych podstaw prawnych, aby doprowadzać do kumulacji kar w sposób, w jaki nastąpiło to w rozpatrywanej sprawie, a mianowicie, aby karze nakładanej za delikt z pkt 3 towarzyszyło równoczesne nałożenie kar za czyny współukarane, to jest za czyny z pkt 2 i z pkt 1 (zob. w tej mierze również wyroki NSA z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1738/21 oraz sygn. akt II GSK 1863/21 i z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1753/21). W korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów oraz w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu (zob. s. 8 – 9 skargi kasacyjnej), w tym zwłaszcza, gdy w relacji do znaczenia konsekwencji wyrażających się w potrzebie ustanowienia skutecznych, proporcjonalnych, odstraszających i niedyskryminujących kar (pkt 26 wprowadzenia do rozporządzenia nr 561/2006) podkreślić, że naruszenia z pkt 1, pkt 2 oraz pkt 3 lp. 5.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym podlegają odpowiednio karom w wysokości 100 zł, 200 zł oraz (za każdą rozpoczętą godzinę ponad 2 godziny skrócenia czasu odpoczynku) 350 zł, za nie mniej uzasadniony trzeba uznać wniosek, że tak określona wysokość kar pieniężnych nakładanych za poszczególne spośród wymienionych naruszeń uwzględnia wymóg ich proporcjonalności do stopnia naruszenia polegającego na skróceniu drugiej części odpoczynku dzielonego, albowiem im dłuższy jest czas utrzymywania stanu niezgodnego z prawem (tj. im dłuższy jest czas skrócenia tego odpoczynku) tym wyższa jest kara, która proporcjonalnie rośnie. Uwzględnia również potrzebę realizacji ich funkcję prewencji generalnej, a więc innymi słowy odstraszającego ich charakteru, który wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nie wyraża się w ich kumulowaniu (zob. s. 8 – 9 skargi kasacyjnej), lecz jest mierzony ich wysokością, albowiem nie dość, że kara rośnie wraz z czasem trwania stanu niezgodnego z prawem, to również, jeżeli czas skróceniu drugiej części odpoczynku dzielonego jest czasem powyżej 2 godzin, to kara pieniężna jest nakładana w wysokości 350 zł za każdą rozpoczętą godzinę (pkt 3 lp. 5.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Z wszystkich przedstawionych powodów zarzuty skargi kasacyjnej należało więc uznać za nieusprawiedliwione. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, podejście Sadu I instancji do rozumienia i zastosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy spornych przepisów prawa materialnego nie jest bowiem nieprawidłowe i nie uzasadnia twierdzenia o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6 7