III OSK 4508/21

Dnia 21 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 311/20 w sprawie ze skargi F.B. na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 311/20, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F.B. na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 28 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku F.B. z dnia 28 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził od Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz F.B. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez błędne uznanie, że żądane przez F.B. zawiadomienia o zaistnieniu sporu stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i w rezultacie zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku wyżej wymienionego; b) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że żądane przez F.B. zawiadomienia o zaistnieniu sporu stanowią informację o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a w rezultacie, że wnioskodawcy przysługuje prawo do uzyskania kopii zawiadomień o zaistnieniu sporu, co doprowadziło do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku wyżej wymienionego; 2) przepisów postępowania, tj. art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku w sprawie, w której postępowanie zostało wszczęte i już się toczy oraz został wydany wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 310/20, z którym zaskarżony w tej sprawie wyrok jest sprzeczny, co w rezultacie doprowadziło do nieważności niniejszego postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi F.B. na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na nieważność postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi F.B. na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Wniósł również o przeprowadzenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 310/20 oraz z uzasadnienia tego wyroku – na okoliczność wcześniejszego wydania wyroku przez WSA w Warszawie, którym oddalono skargę F.B. na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, uznając, że zawiadomienia o zaistnieniu sporu nie stanowią informacji publicznej. W jego ocenie należałoby zawiesić niniejsze postępowanie, ponieważ rozstrzygnięcie tej sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego – sygn. akt II SAB/Wa 310/20, które nie zakończyło się prawomocnie. F.B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz oświadczył, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Chybiony okazał się zarzut podnoszący nieważność postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Przesłanka nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. dotyczy powagi rzeczy osądzonej, z którą mamy do czynienia, jeżeli w sprawie uprzednio już osądzonej prawomocnym wyrokiem oraz w sprawie później wniesionej występuje tożsamość. Tożsamość sprawy osądzonej ze sprawą już rozstrzygniętą prawomocnie ma miejsce, gdy w sprawach tych istnieje tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa, tzn. gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów oraz tego samego stosunku administracyjnoprawnego na tle tego samego, co uprzednio, stanu faktycznego. We wskazywanej przez obie strony postępowania sprawie ze skargi kasacyjnej F.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 310/20, która została prawomocnie zakończona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4360/21, wniosek F.B. z dnia 28 stycznia 2020 r. dotyczył udzielenia informacji publicznej w postaci zawiadomienia o zaistnieniu sporu z dnia 16 października 2017 r., wniesionego przez [...] oraz inne spółki z grupy [...], natomiast w przedmiotowej sprawie F.B. wnosił o udzielenie informacji publicznej o zaistnieniu sporów dotyczących inwestycji zagranicznych w energetykę odnawialną w Polsce w latach 2012-2019. Obie wyżej wymienione sprawy dotyczą bezczynności w sferze dostępu do informacji publicznej, ale zakres żądania F.B. w obu wnioskach nie pokrywa się przedmiotowo. Zbieżność wniosku w tej sprawie oznacza jedynie to, że wykonując niniejszy prawomocny wyrok organ uwzględni okoliczność wcześniejszego prawomocnego zobowiązania go w zakresie sporu z dnia 16 października 2017 r., wniesionego przez [...], wynikającą z wyroku NSA z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4360/21. Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że według art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Z kolei w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawarto przykładowe wyliczenie informacji publicznej. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego obejmował żądanie zawiadomienia o zaistnieniu sporów dotyczących inwestycji zagranicznych w energetykę odnawialną w Polsce w latach 2012-2019. Niewątpliwie Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Do jej zadań należy zastępstwo procesowe Skarbu Państwa oraz Rzeczypospolitej Polskiej przed sądami i trybunałami, wydawanie opinii prawnych oraz opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących praw lub interesów Skarbu Państwa (art. 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej – Dz. U. z 2016 r., poz. 2261 ze zm.). Nadanie Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej statusu państwowej jednostki organizacyjnej przesądza charakter prawny tego podmiotu, będącego jednostką prawną nieposiadającą osobowości prawnej, powołaną przez władzę rządową odrębnymi ustawami dla realizacji zadań Państwa, całkowicie utrzymywaną z budżetu Państwa z części będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 4 ust. 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Tak więc niewątpliwie Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Podmiot ten w pełni korzysta z funduszy publicznych do realizowania obowiązków nałożonych ustawą. Ponadto Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej realizuje zadania publiczne. Termin "zadanie publiczne" jest pojęciem niedookreślonym, które oznacza każde działanie administracji publicznej, znajdujące podstawę prawną. Jak wynika bowiem z art. 1 w/w ustawy, Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej stoi na straży praw i interesów Rzeczypospolitej Polskiej, w tym praw i interesów Skarbu Państwa, oraz mienia państwowego nienależącego do Skarbu Państwa. Odnosząc się do istoty sprawy, stwierdzić należy, że zawiadomienie o zaistnieniu sporu jest informacją publiczną. Jest ono bowiem koniecznym elementem procedury arbitrażowej pomiędzy zagranicznym podmiotem prawa a Rzeczypospolitą Polską. Zawiadomienie o zaistnieniu sporu stanowi "notyfikację sporu i zamiar wszczęcia postępowania arbitrażowego". Dokument, którego udostępnienia żąda skarżący, powiadamia zatem Rzeczypospolitą Polską o sporze i zamiarze zagranicznych inwestorów wszczęcia postępowań arbitrażowych na tle zmiany regulacji prawnych dotyczących inwestycji w elektrownie wiatrowe wprowadzonych ustawą z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 981 ze zm.). Zawiadomienia, o które wnosi F.B., dotyczą sporów rozstrzyganych w ramach tzw. międzynarodowego arbitrażu inwestycyjnego. W orzecznictwie NSA wskazywano, że należy odróżnić arbitraż handlowy od arbitrażu inwestycyjnego: "W tym drugim przypadku stroną sporu jest bowiem Państwo. A zatem spór nie ma charakteru wyłącznie prywatnego. Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli i władzę zwierzchnią w niej sprawuje Naród (art. 1 i 4 ust. 1 Konstytucji), zatem jego członkowie mają prawo do wiedzy o treści rozstrzygnięć odnoszących się do Rzeczpospolitej Polskiej" (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1164/15). Arbitraż handlowy jest sposobem rozstrzygnięcia przez sąd arbitrażowy istniejącego bądź przyszłego sporu prawnego, powstałego w związku z łączącym strony tego sporu określonym stosunkiem prywatnoprawnym, zasadniczo o charakterze gospodarczym (handlowym), który to sposób czerpie swoje umocowanie z woli stron wspomnianego sporu, z jednoczesnym wyłączeniem kognicji sądu państwowego (powszechnego). Natomiast arbitraż inwestycyjny jest kategorią prawną sui generis w stosunku do arbitrażu handlowego. Mimo, że spór stron jest także rozstrzygany przez sąd prywatny (arbitrażowy), a więc z wyłączeniem kognicji sądu powszechnego, to jednak o odrębności arbitrażu inwestycyjnego w stosunku do arbitrażu handlowego decydują jego odmienne strony sporu. Mianowicie arbitraż inwestycyjny zawsze dotyczy sporu na linii inwestor zagraniczny (podmiot prawa prywatnego) oraz państwo przyjmujące (podmiot prawa publicznego), na terytorium którego inwestor ten dokonywał inwestycji. Ponadto w sporze tym powodem jest zawsze inwestor, zaś pozwanym zawsze państwo przyjmujące. Państwo (potencjalny pozwany), podpisując umowę o wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji z innym państwem, z którego pochodzi inwestor (potencjalny powód), czyli tzw. BIT (bilateral investment treaty), z góry zgadza się na poddanie sporu z tym inwestorem określonemu sądowi arbitrażowemu (tzw. standing offer of arbitration). Przedmiot sporu nie ma natomiast – tak jak w przypadku arbitrażu handlowego – charakteru prywatnoprawnego, ale charakter publicznoprawny, skoro jego podstawy prawne wywodzą się z umowy zawartej pomiędzy państwami (umowy prawa międzynarodowego publicznego) (tak: Piotr Kardas (red.), Sroka Tomasz (red.), Wróbel Włodzimierz (red.), Państwo prawa i prawo karne. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Zolla, tom I). Nie można uznać za trafny argumentu skargi kasacyjnej, iż do rozstrzygnięcia niniejszego sporu mogłyby znaleźć odpowiednie zastosowanie poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące charakteru prawnego pozwu i innych pism procesowych na tle regulacji w zakresie dostępu do informacji publicznej. Zauważyć bowiem należy, iż międzynarodowe spory inwestycyjne to domena międzynarodowego prawa publicznego, jako że podstawy prawne tychże sporów wywodzą się z umów zawartych pomiędzy państwami, a zatem "pozwanym" jest Państwo, a nie podmiot prywatny. Wnioskowane dokumenty dotyczą sfery faktów i danych publicznych, przez co mieszczą się w zakresie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Możliwość dochodzenia przez inwestorów roszczeń wynikających z naruszenia przez państwo goszczące jego prawnomiędzynarodowych zobowiązań tworzy zupełnie nową sytuację prawną. To zaś rodzi konieczność rozważenia kwestii suwerenności państwa z punktu widzenia międzynarodowego prawa inwestycyjnego (por. Marcin Dziurda, Cezary Wiśniewski "Wpływ umów BIT na suwerenność państw", PPH 2013/12/12-18). Skoro zatem zawiadomienie o zaistnieniu sporu jest jednym z elementów procedury zawiązania sporu pomiędzy inwestorem zagranicznym a Polską, to dokument ten jest informacją publiczną. Podkreślić należy, że nie ma znaczenia prawnego to, czy do rozstrzygnięcia sporu inwestycyjnego ostatecznie dojdzie. Argumentem przesądzającym o tym, że ów dokument ma charakter informacji publicznej jest to, że stanowi on jeden z etapów procedowania w sporze przeciwko państwu polskiemu. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.