I OSK 1595/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 803/20 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I (pierwszym); 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w całości Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 803/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. oddalił skargę; II. przyznał od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. Ś. kwotę [...] zł powiększoną o obowiązującą w dniu orzekania stawkę podatku od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu; III. oddalił wniosek pełnomocnika o zwrot poniesionych wydatków (k. 34 akt sądowych). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], sprostowanym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. (dalej postanowienie z [...] grudnia 2019 r.) wydanym z upoważnienia Starosty [...] przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] (dalej Starosta) odmówił M. M. (dalej skarżący) wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2017 r.) w przedmiocie zmiany decyzji własnej z [...] grudnia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2015 r.) przez przyznanie pomocy na kontynuowanie nauki do dnia [...] sierpnia 2017 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] maja 2020 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) utrzymało w mocy postanowienie z [...] grudnia 2019 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że odmowa wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie zmiany decyzji własnej z [...] grudnia 2015 r. przez przyznanie pomocy na kontynuowanie nauki do dnia [...] sierpnia 2017 r. jest zasadna ze względu na przekroczenie przez skarżącego terminu na złożenie wniosku o wznowienie. Wniosek złożono dnia [...] października 2019 r. wraz z zaświadczeniem z [...] listopada 2017 r. o kontynuowaniu nauki w szkole wyższej - Uniwersytecie Ekonomicznym w [...], podczas gdy skarżący wiedział o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, tj. kontynuowaniu nauki jeszcze przed wydaniem decyzji z [...] grudnia 2017 r. Mimo to skarżący nie przedłożył organowi zaświadczenia o kontynuowaniu nauki w szkole wyższej ani w toku postępowania, ani po wydaniu decyzji (od której się nie odwołał), mimo że zostało mu ono wydane w 2017 roku. Dopiero we wniosku o wznowienie skarżący podniósł, że w trakcie wydania decyzji istniał dowód nieznany organowi, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do drugiego zaświadczenia, z Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w [...], organ stwierdził że zostało ono wydane w 2018 r., a zatem nie istniało w dniu wydania decyzji ostatecznej. Kolegium, podobnie jak Starosta, stwierdziło że nie znalazło podstaw prawnych ani faktycznych uzasadniających wznowienie postępowanie z urzędu. Skarżący działający początkowo samodzielnie, zaskarżył postanowienie z [...] maja 2020 r. w ustawowym terminie, zarzucając postanowieniu naruszenie przepisów postępowania: art. 6, 7, 8 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 147 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieuwzględnienie przez organ II instancji zażalenia skarżącego i niewydanie orzeczenia reformatoryjnego, lecz utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy mimo niewznowienia przez organ I instancji postępowania z urzędu - nawet mimo złożenia przez skarżącego spóźnionego wniosku - choć zgodnie ze zgromadzonym w sprawie i niekwestionowanym materiałem dowodowym występowała obligatoryjna ku temu przesłanka, która winna była doprowadzić do podjęcia przez organ, w interesie skarżącego, w granicach obowiązujących przepisów, inicjatywy w kierunku wzruszenia decyzji z [...] grudnia 2017 r. na jego korzyść. Pismem z [...] lutego 2021 r. ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu adw. M. Ś., uzupełnił skargę. Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] maja 2020 r. i poprzedzającej je decyzji z [...] grudnia 2017 r.; zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; przyznanie na rzecz pełnomocnika: kosztów reprezentacji z urzędu w niniejszej sprawie według norm przepisanych w wysokości [...] zł brutto ([...] zł [...]) - oświadczając, że nie zostały one uiszczone w całości ani w części; wydatków w kwocie [...] zł (koszty wysłania skargi przesyłką poleconą). W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że Kolegium nie dokonało oceny istnienia przesłanek wznowienia postępowania z urzędu (k. 3-4, 29-30v akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Kolegium podkreśliło, że Starosta słusznie odmówił wznowienia postępowania, a to z uwagi na fakt uchybienia przez skarżącego miesięcznemu terminowi na wniesienie podania o wznowienie postępowania (k. 8-10v akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem III SA/Kr 803/20 na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę (punkt I sentencji wyroku); na podstawie art. 250 w zw. z art. 200 ppsa Sąd przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego - koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikającej z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18; punkt II sentencji wyroku); oddalił wniosek o zwrot poniesionych wydatków (punkt III sentencji wyroku), wskazując że w orzecznictwie przyjęto, że w katalogu niezbędnych kosztów nie mieszczą się wydatki drobne i zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego, takie jak m.in. koszty korespondencji związanej z przesyłaniem skargi do organu administracji (postanowienie NSA z 26.11.2015 r. I OZ 1531/15; wyroki WSA w Lublinie z: 29.4.2014 r. III SA/Lu 932/13; 22.5.2014 r. III SA/Lu 935/13). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że bezspornym jest, że wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie został złożony po upływie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (o kontynuacji nauki, co potwierdzały dołączone do wniosku zaświadczenia). Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie była prawidłowość odmowy wznowienia z urzędu postępowania w sprawie zakończonej [ostateczną] decyzją pierwszej instancji z [...] grudnia 2017 r. Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 145 § 1 lub w art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 kpa). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przyjmuje się że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i 145b następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ograniczają w czasie uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania. W świetle art. 148 kpa, podanie o wznowienie postępowania może być wniesione ze skutkiem prawnym w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie, przewidziany w art. 148 kpa, wiąże wnioskodawcę we wszystkich przypadkach, w odniesieniu do wniosków o wznowienie opartych na wszystkich dopuszczalnych przesłankach wznowienia, a nie tylko wtedy, gdy wznowienie może nastąpić na jej wniosek (wyrok NSA z 11.4.2017 r. II GSK 1964/15, cbosa). Potwierdza to wyraźnie treść art. 148 § 1 kpa, w którym sposób obliczania tego terminu odniesiono zarówno do tych sytuacji, w których wznowienie może nastąpić wyłącznie na wniosek strony (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), jak też i do tych, w których może to nastąpić zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu (pozostałe przesłanki z art. 145 § 1 kpa). W związku z powyższym ograniczeniem czasowym, organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego jednomiesięcznego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, mimo uchybienia terminu, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Stwierdzenie przez organ administracji publicznej, w fazie wstępnej postępowania, uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, uniemożliwia zatem merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż skutkować musi odmową jego wznowienia z przyczyn formalnych. W przedmiotowej sprawie prawidłowo, na podstawie ww. przepisów, przyjęto, że w przypadku złożenia podania o wznowienie przez stronę, organ wszczyna postępowanie wstępne, w którym bada wyłącznie, czy we wniosku o wznowienie powołano ustawowe przesłanki wznowienia oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminów, a brak pozytywnych ustaleń w tym zakresie obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (k. 34, 53-59 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiódł M. M., reprezentowany przez adw. M. Ś., zaskarżając wyrok III SA/Kr 803/20 w części - co do punktu I skargi kasacyjnej, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa - przez nieuwzględnienie przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia - rzeczywistego występowania po stronie organów administracji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 6, 7, 8 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 147 kpa - przez nieuwzględnienie przez organ II instancji zażalenia skarżącego i niewydanie orzeczenia reformatoryjnego, lecz utrzymanie postanowienia organu I instancji w mocy mimo wznowienia przez ten organ postępowania z urzędu - nawet mimo złożenia przez skarżącego spóźnionego wniosku - choć zgodnie ze zgromadzonym w sprawie i niekwestionowanym materiałem dowodowym występowała obligatoryjna ku temu przesłanka, która winna była doprowadzić do podjęcia przez organ w interesie skarżącego, w granicach obowiązujących przepisów, inicjatywy w kierunku wzruszenia decyzji z [...] grudnia 2017 r. na jego korzyść. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku co do punktu I wraz z poprzedzającymi ten wyrok: postanowienia z [...] maja 2020 r. i postanowienia z [...] grudnia 2019 r.; wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie zmiany decyzji własnej z [...] grudnia 2015 r. przez przyznanie pomocy na kontynuowanie nauki z [...] sierpnia 2017 r.; uchylenie decyzji z [...] grudnia 2017 r.; zasądzenie od organu II instancji [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych; przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów zastępstwa udzielonego mu z urzędu w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej - oświadczając, że nie zostały opłacone w całości ani w części - według stawek przewidzianych w obowiązującym w momencie wszczęcia postępowania rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, nie zaś wg rozporządzenia w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, przy uwzględnieniu wyroku TK z 23 kwietnia 2020 r. SK 66/19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 769; k. 64-66 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 6, 7, 8 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 147 kpa. W orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem. Organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do zwolnienia. Obowiązek wznowienia ma miejsce w razie znalezienia przyczyny wznowienia. Organ wszczyna z urzędu postępowanie wznowieniowe, jeżeli na podstawie znanych mu okoliczności faktycznych uzna, że zaistniała jedna z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 1-3, 5-8 kpa (wyrok: NSA z 27.3.2002 r. II SA 2791/00; WSA w Warszawie z 16.12.2008 r. II SA/Wa 1194/08, aprobowane przez R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 1245-1246, nb 1 do art. 147; wyrok NSA z 20.1.2012 r. I OSK 1482/11, Lex 1136642, aprobowany przez T. Kiełkowskiego w: red. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WK 2019, uw. 2 do art. 147). W doktrynie trafnie wskazuje się, że w postępowaniu administracyjnym ciężar wykrycia prawdy obiektywnej jest bezwzględnym obowiązkiem organu orzekającego (art. 7). Naruszenie w procesie wydania decyzji norm prawa procesowego, które zostało wyliczone w art. 145 § 1, powoduje bezwzględny obowiązek wszczęcia z urzędu przez organ postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Stanowisko takie wypływa ze sformułowania art. 145 § 1: "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie", w zw. z art. 147. Organ obowiązany jest bez wyczekiwania na impuls z zewnątrz wszcząć postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w przypadku stwierdzenia wystąpienia jednej podstaw wznowienia postępowania wyliczonych w art. 145 § 1, w wyłączeniem art. art. 145 § 1 p. 4, art. 145a i art. 145b [które to wyjątki w kontrolowanej sprawie nie zachodzą - uwaga NSA]. Obowiązek dotyczy wznowienia w razie znalezienia przyczyny (F. Dąbrowski, Procedura wznowienia postępowania, s. 60; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 920-921 nb 2 do art. 147). Odpis zaświadczenia z [...] listopada 2017 r. nr [...] Uniwersytetu Ekonomicznego w [...] stanowi nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji z [...] grudnia 2017 r. (k. 3, 8 akt administracyjnych) i pozwala na przyjęcie, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne (w postaci kontynuacji przez skarżącego nauki w szkole wyższej w okresie od 1 października 2017 r.) istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Organ wydający decyzję z [...] grudnia 2017 r. naruszył zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Skutkowało to bezwzględnym obowiązkiem wszczęcia z urzędu przez organ postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] grudnia 2017 r. (B. Adamiak - op. cit., s. 920-921 nb 2). Uszło uwagi Sądu I instancji, że Starosta błędnie wskazał: "Organ także nie dopatrzył się podstaw prawnych ani faktycznych uzasadniających wznowienie postępowania z urzędu" (s. 2 akapit 2 postanowienia z [...] grudnia 2019 r.; k. 15, 8 akt Starosty). Do kwestii wszczęcia postępowania z urzędu z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 147 zd. 1 kpa nie odniosło się Kolegium. Autor skargi kasacyjnej trafnie wskazuje (s. 3 akapit przedostatni skargi kasacyjnej), że dla skarżącego istotne jest, że wolą ustawodawcy było: "1. Pomoc na kontynuowanie nauki przyznaje się osobie usamodzielnianej, jeżeli kontynuuje naukę:... 3) w uczelni;..." (art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 2017 r. - Dz. U. z 2017 r. poz. 697 ze zm. - jak i w dacie wydania zaskarżonego postanowienia - Dz. U. z 2020 r. poz. 821). Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok III SA/Kr 803/20 w zaskarżonej części (co do punktu I) i rozpoznał skargę. Wobec naruszenia zaskarżonym postanowieniem prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 147 kpa Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i poprzedzające je postanowienie z [...] grudnia 2019 r. w całości (art. 135 ppsa). Starosta rozstrzygnie o wszczęciu z urzędu postępowania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] grudnia 2017 r. (art. 153 ppsa i art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 147 zd. 1 ppsa), mając na uwadze ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku I OSK 1595/21. O przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym na podstawie odrębnego wniosku i stosownego oświadczenia orzeknie - na podstawie art. 258 § 2 pkt 8 ppsa - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.