II OSK 1711/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 666/21 w sprawie ze skargi M. F. na czynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu Delegatura w Jeleniej Górze w przedmiocie odmowy wykreślenia budynku z gminnej ewidencji zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. nakazuje zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz M. F. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 666/21 oddalił skargę M. F. (dalej skarżący) na czynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu delegatura w Jeleniej Górze z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykreślenia budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...], gmina L., z gminnej ewidencji zabytków. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania tj.: art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa) polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi na czynność materialno-techniczną Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w Jeleniej Górze i niestwierdzeniu bezskuteczności czynności, mimo: niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenia w sposób wszechstronny i wyczerpujący materiału dowodowego, uznania zgromadzonych przez organ dowodów za wystarczające, błędnej oceny dowodów, a w tym uznania, że organ w sposób dostateczny wykazał, że odmowa wykreślenia nie była dowolna i została oparta na niewadliwym rozeznaniu stanu faktycznego sprawy; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej uozoz) poprzez jego niewłaściwą, niepełną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż dla oceny, że dany obiekt posiada wartość historyczną, naukową lub artystyczną dającą podstawę do uznania go za zabytek w myśl ustawy o ochronie zabytków i objęcia ochroną prawną nie mają zaznaczenia takie aspekty jak powtarzalność występowania obiektu czy autentyczność, podczas gdy jak wynika z orzecznictwa, są to cechy mające znaczenie dla oceny wartości zabytkowych obiektu i wykładni przepisu; b) art. 3 pkt 1-2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c uozoz poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w myśl wymienionych przepisów obiekt będący przedmiotem postępowania jako obiekt kwalifikujący się jako zabytek nieruchomy podlega ochronie bez względu na stan jego zachowania, podczas gdy budynek utracił przymiot zabytku nieruchomego, bowiem nie prezentuje wartości historycznych, artystycznych lub naukowych i jako taki nie podlega ochronie, tym samym powinien zostać wykreślony z Gminnej Ewidencji Zabytków; c) § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56, dalej rozporządzenie) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy stan obiektu oraz zakres w jakim konieczna jest wymiana substancji i konstrukcji budynku świadczy o utracie przez obiekt wartości zabytkowej uzasadniającej utrzymanie ochrony poprzez wpis w Gminnej Ewidencji Zabytków. W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. operatu pomiarowego pomiaru pionowości ścian budynku. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. 4. W piśmie z 5 lipca 2022 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej. 5. Pismem z 5 grudnia 2023 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Skarga kasacyjna jest zasadna jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. 6.2. Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, jednak z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Uwzględnia także okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi, ewentualnie umorzeniem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 189 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). Sytuacja, o której mowa w art. 189 Ppsa, ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ Sąd I instancji rozpoznał merytorycznie sprawę, której rozpoznanie było niedopuszczalne. 6.3. W przedmiotowej sprawie skarga podlegała odrzuceniu i brak było podstaw do jej merytorycznego rozpoznania, ponieważ będące przedmiotem skargi do Sądu pismo Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2021 r. nie należy do kategorii wymienionych w art. 3-5 Ppsa. W szczególności odmowa wyłączenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytku z gminnej ewidencji zabytków nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa i nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Uwadze Sądu I instancji umknęła kluczowa kwestia, a mianowicie, że zgodnie z art. 22 ust. 4 uozoz to wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. To właśnie organ wykonawczy gminy rozstrzyga władczo o włączeniu i wyłączeniu nieruchomości z tej ewidencji. Włączenie zabytku do gminnej ewidencji zabytków jak i odmowa wyłączenia dokonana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa (postanowienia NSA z 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 753/20, z 18 maja 2021 r. sygn. akt II OZ 218/21). Przepisy polskiego systemu prawnego nie kreują kompetencji w tym zakresie dla wojewódzkiego konserwatora zabytków. Natomiast ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków powoduje powstanie obowiązku uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) oraz art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Uzgodnienia takiego dokonuje się w trybie współdziałania uregulowanym w art. 106 Kpa. 6.4. Wyrażenie poglądu przez organ administracji publicznej w sprawie, w której nie posiada on kompetencji rzeczowej, w żadnym razie nie może być uznane za czynność z zakresu administracji publicznej. Zbyteczne było przedstawianie merytorycznego stanowiska przez konserwatora w piśmie z 25 czerwca 2021 r., skoro nie był w ogóle właściwy w sprawie. Zabrakło organowi w przedmiotowej sprawie głębszej refleksji nad tym, że może wprowadzać w błąd obywateli zajmując quasi-merytoryczne stanowisko w sprawie niepozostającej w jego właściwości. Również profesjonalny pełnomocnik skarżącego w skardze przeciwko organowi odwołał się do nieprawomocnego wyroku WSA w Krakowie z 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1274/20 dotyczącego wojewódzkiej, a nie gminnej ewidencji zabytków, kierując przy tym tak podanie, a w konsekwencji skargę, do niewłaściwego podmiotu. 6.5. Biorąc pod uwagę te szczególne okoliczności niniejszej sprawy i w istocie wprowadzenie w błąd strony przez niewłaściwy organ, konieczne jest - uwzględniając stanowisko skarżącego wyrażone w piśmie z 4 lipca 2023 r. - umożliwienie mu wystąpienia ze skargą kwestionującą ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. W celu zapewnienia skarżącemu gwarantowanej Konstytucją RP ochrony prawa własności, w szczególności uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, w którym Trybunał stwierdził, że art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, iż wniesienie skargi w tym przedmiocie przez skarżącego w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego wyroku będzie oznaczało wniesienie skargi bez uchybienia terminu uregulowanego w art. 53 § 2 Ppsa. 6.6. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, uchylił wyrok Sądu I instancji i skargę odrzucił. Wobec odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa, orzekł o zwrocie wpisu sądowego. Natomiast w oparciu o art. 207 § 2 Ppsa odstąpił od zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż wyrok Sądu I instancji został uchylony z przyczyn, których skarżący nie podnosił.